Los vetos de Mauricio Macri durante su primera gestión

 

por Nicolás Cereijo.

 

 

Este ensayo tiene como objetivo analizar de forma descriptiva y comparativa el uso de vetos por parte del Jefe de Gobierno de la Ciudad Buenos Aires, Mauricio Macri, en su primera gestión, que comprende del 10 de diciembre 2007 a 10 de diciembre de 2011.
La práctica del veto ha ido incrementando con el pasar de los gobernantes para convertirse en una política, para muchos equivocada mientras que para otros no. Por eso la idea del ensayo es intentar aportar aspectos teóricos al debate desde un punto de vista institucional y tratando de no tildar a las observaciones con cuestiones fuera de su alcance. Es interesante observar que al interior de la Legislatura, las críticas no solo fueron de la oposición sino también algunos macristas están disconformes con este proceder.

En primera instancia, plantearé el abordaje teórico sobre la cuestión. Aquí, siguiendo a Carey y Shugart , el Poder Ejecutivo cuentan entre sus facultades con poderes legislativos. Estos pueden ser:

  • Reactivos, son aquellos que buscan mantener el statu quo en las políticas. La herramienta típica del poder reactivo es el veto.
  • Proactivos: son aquellos en donde el ejecutivo desequilibrar la balanza a su favor, aún oponiéndose a la mayoría legislativa. El ejemplo claro es el decreto.

En segundo lugar me detendré en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, analizando comparativamente a las dos composiciones de la Legislatura que tuvo que afrontar el primer gobierno de Macri: a) 2007 a 2009 y b) 2009 a 2011. El principio de separación de dos años es por la renovación de la mitad de los legisladores, tal como lo establece el Artículo 68 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Aquí intentaré analizar el comportamiento de los diferentes actores para poder pensar de manera crítica los hechos de trascendencia.
Finalmente, a modo de conclusión intentaré formar sugerencias desde mi condición de analista político, sin olvidar que el objetivo político del actual Jefe de Gobierno es ser candidato a Presidente de la Nación en el año 2015.

 

Análisis teórico

La capacidad de legislar del Presidente ha sido un tema que está en boga desde la década de 1980 en el proceso que se dio a conocer como Tercer ola de democratización. En el caso de Latinoamérica la mayoría de sus países heredaban dictaduras militares que profundizaron las problemáticas sociales, económicas y políticas. En este contexto surgieron primeros presidentes cuya misión era restaurar y fortalecer los valores democráticos a través de instituciones fuertes. Se puede decir que en muchos casos esta tarea fue exitosa, pero las exigencias fundamentales de la sociedad pasaban por otro lado. El descreimiento hacia la política había aumentado exacerbadamente (ese fue uno de los más tristes legados de las dictaduras). Las crisis ecónomicas y sociales comenzaron a llevarse presidentes. En Argentina, tenemos el caso del Presidente Alfonsín quien tuvo que acelerar el traspaso presidencial a Menem dada la hiperinflación y el descontento social que esta traía.
En este clima de crisis, la figura del Presidente comenzó a tener más peso y ciertos principios republicanos – como la división de poderes – no se respetaban mucho en la práctica. Guillermo O´Donnell creó el concepto de “Democracia Delegativa” para caracterizar esta situación:
“Las democracias delegativas se basan en la premisa de quien sea que gane una elección presidencial tendrá el derecho a gobernar como él (o ella) considere apropiado, restringido sólo por la dura realidad de las relaciones de poder existentes y por un período en funciones limitado constitucionalmente.”

Entre algunas de las características que menciona O´Donnell:

  • El presidente es considerado como la encarnación del país, principal custodio e intérprete de sus intereses.
  • Las políticas de su gobierno no necesitan guardar ninguna semejanza con las promesas de su campaña, ¿o acaso el presidente no ha sido autorizado para gobernar como él (o ella) estime conveniente?
  • Debido a que a esta figura paternal le corresponde encargarse de toda la nación, su base política debe ser un movimiento; la supuestamente vibrante superación del faccionalismo y de los conflictos asociados a los partidos.
  • Generalmente, en las DDs los candidatos presidenciales ganadores se sitúan a sí mismos tanto sobre los partidos políticos como sobre los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otro modo para alguien que afirma encarnar la totalidad de la nación?
  • De acuerdo con esta visión, otras instituciones —por ejemplo, los tribunales de justicia y el poder legislativo— constituyen estorbos que acompañan a las ventajas a nivel nacional e internacional de ser un presidente democráticamente elegido.
  • La rendición de cuentas a dichas instituciones aparece como un mero obstáculo a la plena autoridad que le ha sido delegada al presidente.

Hay otra visión más de tipo institucionalista de los poderes legislativos del Poder Ejecutivo, que es la que plantean Carey y Shugart . Aquí no se hace tanta mención al contexto social o económico sino que se analiza desde un punto de vista netamente político. Esto es, la argumentación teórica de la capacidad de legislar del presidente, más como una herramienta para solucionar conflictos o manejos de agenda política.
Para ellos hay que tener que ver la relación entre el Poder ejecutivo y el Poder Legislativo para entender mejor los procederes. Plantean tres puntos generales:

1. Gravedad de la negociación de los problemas entre legisladores;
2. El grado en que las mayorías legislativas sigan siendo leales al presidente – con un acto de apoyo fiel – o comiencen a hacer caso omiso del mismo, lo cual puede que haga mermar el poder del presidente.
3. El grado de poder del Poder Ejecutivo de controlar y modificar la constitución.

A mi modo de ver, el análisis de “Democracia Delegativa” sirve más para comprender el accionar de presidentes como Carlos Menem en Argentina o Fernando Collor de Mello en Brasil, en la década de 1990.
Para el caso en cuestión, los vetos del actual Jefe de Gobierno porteño Mauricio Macri, creo que las bases del análisis institucionalista de Carey y Shugart son más apropiados, por ello me basaré en ellos.
Para estos autores, las facultades legislativas del ejecutivo pueden ser dos:

  • Proactivos: son aquellos en donde el ejecutivo desquilibrar la balanza a su favor, aún oponiéndose a la mayoría legislativa. El ejemplo claro es el decreto.
  • Reactivos: son aquellos que buscan mantener el statu quo en las políticas. La herramienta típica del poder reactivo es el veto.

Con respecto a los poderes reactivos, no quería dejar de mencionar los tipos de decretos, analizados en detalle en el trabajo de Ferreira Rubio y Goretti . Los tres tipos de decretos que permitía la Constitución Nacional de 1853:
• “de ejecución” (reglamentario de una ley dictada por el Congreso);
• “autónomo” (cuando el Ejecutivo regula por si una materia que le es reservada por la Constitución como facultad privativa);
• “delegado” (regula materias propias del Congreso, en virtud de una delegación de facultades ordenada por el propio Poder Legislativo.

 

El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) no tenía validez constitucional. Su fortaleza reside en que dicta normas con fuerza y rango de ley, incluso modificando o derogando leyes vigentes.
Desde un primer momento, se había pensado su uso para situaciones realmente excepcionales de graves crisis económicas o institucionales. Así, en el período que comprende desde 1853 y julio de 1989 (inicio de la presidencia de Menem) se habían dictado aproximadamente 35 decretos . Todos en momentos muy particulares. Pero jamás había sido una práctica recurrente de ningún presidente. Fíjese que quien más la utilizó en una presidencia fue Alfonsín (1983 – julio de 1989) en diez ocasiones.
Ahora bien, el principal poder reactivo es el veto. Para los Carey y Shugart, el veto es poderoso siempre que el ejecutivo quiera mantener el statu quo por encima del ideal de la mayoría legislativa. En cambio, los poderes proactivos permiten tener una iniciativa y tener resultados que con el veto no se pueden alcanzar. Concluyen diciendo que el grado de efectividad tanto de poderes proactivos como de los reactivos no depende solo de la naturaleza de la autoridad sino también de la distribución de preferencias y del grado de desorganización del Parlamento.

 

Ciudad de Buenos Aires

I. Marco constitucional

A continuación mencionaré los artículos de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires que hacen referencia al veto total y parcial:

  • El Artículo 87 establece que el Poder Ejecutivo puede vetar totalmente una ley dando sus fundamentos. En dicho caso, vuelve a la Legislatura que puede insistir con mayoría de dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no lo logra, no puede ser tratado en ese año.
  • El Artículo 88 prohíbe la promulgación parcial, sin el consentimiento de la Legislatura. Para reveer su tratamiento, el procedimiento es igual que para el veto parcial.

EL artículo 88 fue diseñado teniendo en cuenta lo ocurrido antes de la reforma constitucional de 1994, en donde el presidente Menem, en los casos que aplicaba veto parcial, promulgaba automáticamente los artículos que no eran vetados. Esto está expresamente prohibido dado que puede llegar a atentar contra el espíritu de la ley.

II. Composición del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires

El Poder Legislativo es ejercido por una legislatura compuesta por sesenta diputadas o diputados . La renovación de la cámara es parcial, tal como ocurre a nivel nacional.
A continuación describiré la composición de bloques en la Legislatura, separando dos períodos en función del recambio parlamentario.

III. Relación Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo

i) Período 10 diciembre de 2007- 10 de diciembre 2009

  • Primera minoría: Propuesta Republicana (PRO) consiguió 28 bancas*.
  • Segunda minoría: Compuesta por 12 legisladores en la unión kirchnerista entre el Frente para la Victoria y Concertación Plural (FPV-CP)
  • Tercera minoría: En manos de la Coalición Cívica (CC) con 6 legisladores.
  • Más atrás se encuentra el bloque de Diálogo por Buenos Aires (DpBA – presidido por Aníbal Ibarra -) con 5 bancas. Cabe aclarar que en el siguiente período este partido se suma a las arcas kirchneristas.
  • Con dos bancas el Partido Socialista (PS) y Autonomía con Igualdad (AcI ex Ari).
  • Finalmente, una banca tenían los siguientes partidos: Encuentro Progresista, Izquierda Unida; Autodeterminación y Libertad; y Buenos Aires para Todos. Resta una diputada Liliana Parada, que al momento de la nota no tenía nombre su bloque.

A continuación se muestra un gráfico con la distribución de bancas por bloques.

1

Si bien no llegaba a tener mayoría propia, el PRO lograba conseguir a los aliados suficientes para tener quórum propio. En este período, Macri vetó 20 leyes de forma total y 8 de manera parcial .

ii) Período 10 de diciembre de 2009 a 10 de diciembre de2011

  • Primera minoría: PRO con 24 legisladores.
  • Segunda minoría: Como bloque único quedó en este lugar Proyecto Sur (movimiento político cuyo líder es Fernando “Pino” Solanas) con 7 bancas.
  • Tercera minoría*: Como algunos especialistas señalan, el kirchnerismo porteño, quedó representado por cuatro bloques, que en entre todos suman 11 legisladores. Los partidos involucrados aquí son: Frente para la Victoria (4 legisladores), Diálogo por Buenos Aires (4 legisladores) y Nuevo Encuentro (3 legisladores).
  • Coalición Cívica (CC): Tiene 6 legisladores.
  • Bloques compuestos por dos legisladores: Autonomía con Libertad, Igualdad Social y el Partido Socialista.
  • Bloques Unipersonales: Convergencia Federal, Encuentro Progresista, Eva Perón, Nueva Democracia, Nueva Izquierda y Autodeterminación y Libertad.

A continuación se muestra un gráfico con la distribución de bancas por bloques.

2

En este período, Macri vetó de manera total en 45 ocasiones, mientras que en 12 ocasiones lo hizo de manera parcial . El año que más vetos hizo fue el 2010, con 26 vetos totales, superando los 21 vetos que había realizado en su primer mandato (2007 a 2009) .

Análisis de los datos numéricos

  • Con la primera legislatura, el ejecutivo tuvo una mayor capacidad de negociación con el legislativo. Si bien el PRO nunca tuvo la mayoría propia, las negociaciones con los sectores kirchneristas y peronistas no kirchneristas eran más fluidas y casi sin inconvenientes. Esto resulta un tanto paradójico si se tiene en cuenta que la relación entre la presidenta Cristina Fernández y Macri no es buena (es frecuente el cruce de declaraciones entre los mandatarios). A pesar de ello, en términos parlamentario las instancias de diálogo fueron mejores. De ahí que la cantidad de vetos no fue importante y claramente está enmarcada en la presencia del ejecutivo en algunas cuestiones de su particular interés.
  •  En el segundo período aparece con fuerza Proyecto Sur, que es un movimiento claramente opositor de Macri en la ciudad y del kirchnerismo a nivel nacional. Por lo tanto cambia el tipo de negociación, en donde los sectores más críticos de Macri (por ejemplo la Coalición Cívica) pueden encontrar una fuerza importante para pelear en las debates. Esto, sumado a la pérdida de bancas de los sectores kirchneristas – por el Frente para la Victoria perdió 3 bancas – arman un panorama bastante más complicado para el PRO, tanto sus legisladores como el propio Macri. El ejecutivo vetó un 125% más que en el anterior período. Una lectura posible es que la presencia de una oposición más crítica hacia el ejecutivo, hizo que éste tuviera que imponerse más en su capacidad de negociar y de imponer temas en la agenda, así como de mantener el status quo mediante el veto.

IV. Todos los vetos de Macri

En su primer gobierno Macri vetó 85 leyes promulgadas por la Legislatura, de los cuales, 20 fueron de forma parcial. A continuación mostraré una tabla con los distintos vetos divididos por año .

Año Vetada Veto Parcial Total

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Gráfico comparativo entre los distintos diferentes vetos realizados por año, desde 2007 al 2011.

 

  • El gráfico muestra a las claras el repentino y abrupto cambio que se produjo entre 2009 y 2010.
  •  En el 2010 Macri triplicó los vetos (de 12 en 2009 a 36 en 2010), registrando el pico más alto.
  • Si bien el 2011 cayó un 42% con respecto al 2010, el veto sigue siendo un arma fuerte del gobierno.
  • El crecimiento registrado en el 2010 se debe a lo explicado con anterioridad, el cambio del bloque opositor.

A continuación mostraré los cincos temas donde se produjeron mayor cantidad de vetos.

Los temas vetados representaron una de las principales críticas por parte de muchos sectores de la sociedad. El eje de las principales críticas se encuentra en dos temáticas: Espacio Público y Derechos Humanos. En este último, hubo un veto bastante controvertido que fue el de Ley 3298: “Creación del Comité contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles”. Sobre Derechos Humanos ocurre que hay legisladores como Juan Cabandié (Presidente del bloque del Frente para la Victoria) que particularmente vienen muy involucrados con la lucha por los derechos humanos, fundamentalmente con los crímenes de lesa humanidad y desapariciones ejecutadas por la última dictadura militar. Vale decir que Juan Cabandié es el nieto recuperado N°77 por las Abuelas de Plaza de Mayo . A eso, hay que sumarle otro flanco de críticas, provenientes del Observatorio de Derechos Humano, cuyo representante Mariano Abrevaya ha declarado que “la decisión de Macri de vetar la ley 3298, que creaba el Comité para la Prevención de la Tortura, denota la nula intención que tiene el Ejecutivo porteño para prevenir malos tratos y torturas en los lugares de detención públicos y privados. No está en la agenda política de Mauricio Macri y su gabinete el resguardo de los derechos humanos de quienes se encuentran privados de su libertad”

V. Análisis comparativo con respecto a las anteriores gestiones

Después de Macri, el jefe de Gobierno que utilizó más veces el veto fue Aníbal Ibarra quien vetó 93 leyes, en 68 meses de gestión*, lo que representa uno cada 20 días. Otro que también lo utilizó mucho fue Jorge Telerman, anterior Jefe de Gobierno, había vetado 37 leyes en 19 meses, uno cada 15 días.
Estos datos muestran a las claras que el veto no es cuestión de un partido (tano Ibarra como Telerman son actualmente miembros de la oposición porteña). Es una práctica que con el tiempo se va sosteniendo y que representa cada vez representa menos una excepción. Creo que en vías de un mejor funcionamiento, deberían construirse instancias de diálogo previas al veto ya que es un fenómeno que termina estorbando muchísimas iniciativas pudiendo erosionar la legitimidad política del Jefe de Gobierno.

A modo de conclusión

Carey y Shugart, justifican el uso del veto como un recurso que permite mantener el status quo en relación la relación del poder ejecutivo con el poder legislativo y que en algún punto sirve para generar un contrapeso a las políticas que surgen del Congreso. Pero, como fui analizando a lo largo del ensayo, su práctica de forma abusiva termina siendo un punto en contra para el gobierno porteño. Algunos fundamentos que surgen del ensayo son:

  • Si bien el PRO nunca tuvo mayoría propia, siempre estuvo en condición de conseguir los aliados suficientes para llegar al quórum, más que nada en el primer período. Si bien es verdad que en este período vetó menos que lo vetado en el 2010, la presencia del veto en un contexto que no era desfavorable comenzó a generar un clima de incertidumbre y malestar.
  • Con la composición de la segunda legislatura y con la introducción de un partido como Proyecto Sur, que se mostraba muy poco propenso no solo a negociar fácilmente con el PRO sino también con los bloques afines al kirchnerismo, cambió el panorama y en ese sentido puede llegar a enternder más la idea de status quo mediante el veto.
  • Ahora bien, lo curioso es que algunas de las leyes vetadas fueron propuestas en su origen por legisladores macristas. En un informe publicado por el ex legislador de Nuevo Encuentro, Gonzalo Ruanova , en el 8% el bloque del PRO se pronunció en contra del veto y en un 1% se abstuvo, lo cual marca que no hay una homogeneidad plena al interior del partido.
  • Sus vetos en temas relacionados con el espacio público y los derechos humanos, si bien parecería gustar a un sector de la sociedad porteña, hay otro importante número (y ya no hablo de personas sino de organizaciones culturales y sociales) que cada vez ejercen una oposición y un rechazo importante a su proceder. Si bien no estaría en las aspiraciones del gobierno tenerlos como aliados, creo que y más que nada pensando en términos electorales nacionales, debería ser más permisivo en algunas cuestiones y rever políticas que se dieron durante su gestión (por ejemplo, la represión policial y la tortura que lamentablemente en algunos lugares sigue estando presente).

Creo que en base a lo investigado me animo a decir que Macri debe revertir su política de vetos por varios motivos, entre ellos y sumados a los argumentos anteriores, las críticas constantes de los medios de comunicación y de muchos sectores políticos opositores y en algunos casos del interior del partido. Otra cuestión fundamental está más asociada al marketing pero concretamente Macri tendría que cambiar ciertas atribuciones si quiere tener aspiraciones de presentarse como candidato presidencial en el año 2015. Y más, si consideramos que viene de un partido con supuestos valores republicanos de claro respeto de la división de poderes.
El gobierno porteño parece que comenzó a ser conciente de los reproches recibidos y se espera que para este año comience a proceder de otra manera. Sin ir más lejos y hasta desde una mirada de estrategia política, muchos de los vetos no sirven más que para generar malestar (por ejemplo en lo relacionado a derechos humanos y a derechos sociales). Tengamos en cuenta que la sociedad argentina en los últimos años ha volcado más su voto a figuras populares y no restrictivas, como parece ser por momentos Mauricio Macri.

 

Fuentes consultadas:

  • John Carey y Matthew Shugart, “Calling out the Tanks or Filling out the Forms?”; en J. M. Carey y M. S. Shugart (Eds.), Executive Decree Authority, Cambridge University Press, 1998.
  • Gabriel Negretto, “¿Gobierna sólo el presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina”; en Desarrollo Económico 42:167, Octubre-diciembre 2002.
  • Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, “Cuando el Presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la Reforma Constitucional (julio 1989 – agosto 1994)”; en Desarrollo Económico 36: 141, Abril-junio 1996.
  • Guillermo O´Donnell, “Delegative Democracy”; Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1, January 1994: 55-69. © 1994 National Endowment for Democracy and the Johns Hopkins University Press.
  • Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires: legislatura.gov.ar
  • Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
  • Sitio Web de Infobuenosaires: elbarriopueyrredon.com.ar
  • Periódico político Sesionar On Line: http://www.sesionaronline.com
  • Paradoxia Consultores: http://www.paradoxia.com.ar
  • Agencia de noticias CNA: agenciacna.com
  • Diario La Nación: lanacion.com.ar
  • Diario Página 12: pagina12.com.ar
  • Diario La Prensa: http://www.laprensa.com.ar
  • Sitio informativo de la Ciudad de Buenos Aires: nueva-ciudad.com.ar
  • Sitio web del legislador Gonzalo Ruonova: gonzaloruonova.com.ar

 


 

[1] John Carey y Matthew Shugart, “Calling out the Tanks or Filling out the Forms?”; en  J. M. Carey y M. S. Shugart (Eds.); Executive Decree Authority, Cambridge University Press, 1998.
[2] Guillermo O´Donnell, “Delegative Democracy”; Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1, January 1994: 55-69. © 1994 National Endowment for Democracy and the Johns Hopkins University Press.
[3] Mencionaré algunas de las características que O’Donnell plantea, tal cual figura en su texto, para tener una visión más completa del concepto.
[4] John Carey y Matthew Shugart, “Calling out the Tanks or Filling out the Forms?”; en  J. M. Carey y M. S. Shugart (Eds.); Executive Decree Authority, Cambridge University Press, 1998.
[5] Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, “Cuando el Presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la Reforma Constitucional (julio 1989 – agosto 1994”; en Desarrollo Económico 36: 141; Abril-junio 1996.
[6] Este dato surge en el artículo de Ferreira Rubio y Goretti, anteriormente citado. Ahora bien, en la agencia de noticias CNA (www.agenciacna.com) figura que en este período los DNU firmados fueron 25.
[7] Art. 68 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
[8]Toda la información de este período fue extraída del artículo “Nueva legislatura porteña”, Diario Página 12, 7/7/2007.
          * Cabe aclarar que en otra fuente (Diario Clarín) figura que son 26 las bancas. Estimo que puede ser que Página 12 contó entre sus miembros a frecuentes aliados del PRO.
[9] Diario La Nación, “Macri revisa su política de vetos para evitar críticas”, 5/2/2012.
[10] Sitio web: http://www.iprofesional.com
         * Debido al mal resultado en las elecciones legislativas de 2009, algunos analistas relegaron a los sectores kirchneristas a este lugar por dos razones: i. el Frente para la Victoria perdió bancas, por ende, bajó su peso, su influencia;                 ii. los bloques que adherían al kirchnerismo no eran completamente homogéneos.
[11] Diario La Nación, “Macri revisa su política de vetos para evitar críticas”, 5/2/2012.
[12] Ídem.
[13] Diario La Nación, 5/12/2011
[14]Sitio web de la Asociación Civil Abuelas de Plaza de Mayo: www.abuelas.org.ar
[15] Artículo publicado en Diario La Prensa el 3/2/2010.
          * Cabe aclarar que Macri en el primer mes de su segunda gestión (enero 2012) vetó 10 leyes. Por eso es en la actualidad el Jefe de Gobierno que más veces utilizó el veto. No es marcado en el trabajo dado que el mismo se limita solo a              la primera gestión.
[16] Sitio web: www.gonzaloruonova.com.ar. Cabe aclarar que el informe salío publicado en febrero de 2012 y contiene las 106 leyes vetadas por Macri en la actualidad.
 

 

Nicolás Cereijo

Autor: Lic. Nicolás Cereijo

Nicolás Cereijo nació en 1984 en Wilde (partido de Avellaneda). Licenciado en Ciencia Política, graduado de la Universidad de Buenos Aires. Realizó curso de postgrado en Relaciones Internacionales organizados por la UBA y la Universidad Complutense de Madrid. También curso de Periodismo Político en la ANAP. Me desempeño como como Analista político en sitios web y como columnista del programa Velocidad y Política, que se emite en FM UBA.

Contacto: ncereijo@yahoo.com

 

 

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