Neodecisionismo aplicado a través de los Decretos de Necesidad y Urgencia y los Decretos Constitucionales en las Presidencias de Menem y Fujimori respectivamente (1989 – 1995)

por Catalina Müller

(publicado en el Nro. 23 de la Revista de Ciencia Politica http://www.revcienciapolitica.com.ar/num23art10.php)

El presente trabajo se concentrará en comparar determinados aspectos de las primeras presidencias de Carlos Menem en Argentina (1989-1995) y de Alberto Fujimori en Perú (1990-1995), principalmente la relación entre la emisión de DNUs y Decretos Constitucionales y el concepto de neodecisionismo. Ambos casos se ubican en  los comienzos de la década de los ’90, marcada por políticas neoliberales, tanto económicas como sociales. Estas políticas conllevaron principalmente al achicamiento del Estado así como a su fortalecimiento. Las figuras de Menem y Fujimori concentraron un gran poder de decisión y acción, debilitando los sistemas de pesos y contrapesos republicanos y de esta manera sobrepasando a la lógica de división de poderes entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

  1. Introducción: Origen del concepto de “Decisionismo”

 

Luego de cursar la materia de líderes y liderazgos políticos de América Latina, un concepto que me ha resonado ha sido el de “decisionismo”. Por eso es que el siguiente análisis partirá desde este concepto, como consecuencia, es imperante tratar de establecer como irrumpe el mismo en la literatura de la ciencia política y como, a través de un largo proceso de transformaciones políticas, históricas, económicas y sociales, termina siendo aplicable a las realidades latinoamericanas de la década de los ’90. Cumplido este objetivo, se intentará comprender la relación, si es que existiera, entre dos tipos de liderazgos latinoamericanos muy particulares (Carlos Menem y Alberto Fujimori), el concepto de decisionismo y el afán por legislar del poder ejecutivo.

Carl Schmitt, fiel a su pensamiento realista, sus principios conservadores y anti liberales, y en relación al contexto turbulento que vive Europa durante el siglo XX, planteó la importancia de la toma de decisiones por parte del Soberano en los tiempos de excepción y marcó que la soberanía residía en el líder (Schmitt, 1922). “Sovereign is he who decides on the exception”1, sin embargo, el autor sostiene a continuación: “This definition of sovereignty must therefore be associated with a borderline case and not with routine2.Por lo citado anteriormente se entiende que, es en un contexto de crisis del Estado de Derecho (República de Weimar) que el autor inaugura el concepto de decisionismo, y este concepto se materializa cuando se toman decisiones políticas por encima de la norma establecida en momentos de emergencia. Schmitt siguió la clásica línea del Leviatán (Hobbes, 1651): “República (…) es una persona cuyos actos ha asumido como autora una gran multitud, por pactos mutuos de unos con otros, a los fines de que pueda usar la fuerza y los medios de todos ellos, según considere oportuno, para su paz y defensa común.”3

Schmitt define de tal manera la política que:

(…) sería la decisión y no la deliberación la mediación principal que permita afrontar el conflicto amigo-enemigo. El concepto de decisionismo apareció entonces como anillo al dedo sobre terrenos culturales e institucionales abonados históricamente por la propensión al protagonismo del caudillo o el líder carismático y la dificultad por incorporar la idea de un orden político sobre la base de un sistema de reglas de juego permanente acordadas socialmente, presente en la Alemania de los años de la República de Weimar (1919-1933) (Leiras, 2011).

 

  1. Aplicación del concepto a América Latina: Surge el NeoDecisionismo

 

Siguiendo el pensamiento de Schmitt y teniendo en cuenta sus antecedentes Nacional Socialistas, sus lazos con el partido Nazi, su conservadurismo, entre otros elementos, se puede llegar a pensar que todo el desarrollo del concepto de decisionismo puede haber surgido con el objetivo de justificar determinadas acciones de algunos de sus líderes contemporáneos. Por ejemplo Adolf Hitler o Benito Mussolini. Intentando hacer una aproximación del concepto de gobiernos decisionistas al caso latinoamericano, se podría ejemplificar con los casos de Perón en Argentina, Vargas en Brasil  y Cárdenas en México. Un detalle a destacar es que todos estos gobiernos coinciden en que en ninguno de estos casos los líderes aplicaron políticas neoliberales.

Durante la década de los ´90 surgen en América Latina una serie de Gobiernos de tinte particular y nuevo hasta el momento. Me refiero a figuras Presidenciales fuertes, con alto consenso popular y gran capacidad de toma de decisiones. Los principales exponentes de este nuevo paradigma presidencial fueron Carlos Menem, Alberto Fujimori y Fernando Collor de Mello; en Argentina, Perú y Brasil respectivamente. Es por esto mismo, que comienza a surgir un renovado interés por el decisionismo (Leiras y Baldioli, 2010). A continuación una definición más que clara sobre la transformación de este concepto:

(…) el nuevo decisionismo tiene importantes diferencias con aquél originario planteado por Schmitt, sobre todo en referencia a la centralidad del Estado. Mientras que el primero se presenta como un momento de reconstrucción de la estatalidad soberana frente a “la gran transformación” que sacudía y ponía en crisis al paradigma liberal del capitalismo autorregulado, el decisionismo de fin de siglo surge en un contexto marcado por otra gran transformación,  con eje en el mercado global y en políticas económicas que lo instituyen, o que aspiran a insertarse en él, y que tendrán, en determinados contextos nacionales o regionales (por ejemplo, en América Latina, en países como Brasil, Argentina, Perú, Bolivia) una afinidad electiva con formas jurídicas y políticas de concentración del poder (Bosoer y Leiras, 1999).

 

Dicho enfoque, retomado del original propuesto por Schmitt, entiende este nuevo paradigma como un estilo, una suerte de ideología, ahora se adopta el decisionismo como forma permanente de gobierno y de hacer política. Hay una impronta decretista por parte de los presidentes, quienes desde el ejecutivo gestionan políticas pasando por arriba al Poder Legislativo. Sin embargo, surgen elementos nuevos que modifican el formato original del concepto de decisionismo, es por esto mismo, que el concepto ahora se denominará neodecisionismo. Para mayor claridad conceptual se tomará la siguiente definición de neodecisionismo:

Se entenderá aquí por “neo-decisionismo”, de manera preliminar,  un modelo de decisión política fuertemente concentrado en la figura presidencial, y un replanteo y adecuación de los regímenes y tradiciones presidencialistas a partir de la doble transición desde autoritarismos a regímenes democráticos  y del estatismo económico a políticas de libre mercado, desregulación y activa inserción a los ritmos impuestos por el proceso de globalización capitalista. (Bosoer y Leiras, 1999).

 

El primero y más determinante de estos nuevos elementos, es el hecho de que durante la década de los ´90 en los países de América Latina en los que se da este nuevo paradigma, se aplicaron políticas marcadamente neoliberales y principios neoconservadores. Entre ellas se pueden destacar las más importantes: privatizaciones de empresas públicas, dolarización de la economía (caso Argentino), endeudamiento externo, aplicación de las consignas del Consenso de Washington, achicamiento del Estado, flexibilización del mercado laboral, entre otras. El segundo elemento distintivo es de orden institucional y tiene que ver con el hecho de que en los ´90 se atenúa el Estado de Derecho en América Latina, a través de la proliferación y abuso de los Decretos de Necesidad y Urgencia, Decretos Constitucionales, Vetos, entre otros. Y esto contrasta claramente con la problemática principal que intenta sortear Carl Schmitt cuando elabora su propuesta, esta es que durante la República de Weimar se elimina por completo el Estado de Derecho. Por último, pero no menos importante, se encuentra el factor del neopopulismo. Dicho elemento implica un liderazgo fuerte y la aplicación de políticas sociales focalizadas.

2.a. Distintos enfoques, línea de análisis y planteo del problema

 

Para seguir con el debate, autores como Kurt Weyland (2013) o Marcos Novaro (1996) han hablado de Neopopulismo, Guillermo O´Donnell de Democracias Delegativas (1991) o de Decisionismo Democrático (Quiroga, 2011), pero este trabajo seguirá el lineamiento propuesto por Santiago C. Leiras en su trabajo de compilación: “Democracia y estado de excepción. Argentina, 1983-2008“, y dentro del mismo estará circunscripto al período 1989 – 1995 comprendiendo las  primeras presidencias de Carlos Menem en Argentina y Alberto Fujimori en Perú; analizándolas bajo la lente del concepto de Neodecisionismo establecido por Bosoer y Leiras (1999) y Leiras y Baldioli (2010). El fin de dicho análisis es llegar a la confirmación o refutación de la siguiente hipótesis: “Los gobiernos de Menem (1989-1995) y Fujimori (1990-1995) clasificarían como neodecisionistas aunque no hubieran utilizado constantemente  los DNUs y  los Decretos Constitucionales.”

  1. Contexto y elecciones, 1990

En 1990 se inicia una década que marcará para siempre a América Latina. Argentina y Perú coinciden en el hecho de que luego de años de fuertes dictaduras e inestabilidad y un posterior proceso de democratización y re institucionalización llegan a la presidencia de ambos países dos figuras muy fuertes, con amplio consenso popular. Es preciso analizar el porqué de este resultado, mucho que ver han tenido los años anteriores de gran inestabilidad política y económica que generaron una fuerte crisis de representatividad; como así también el alejamiento y rechazo de parte de la población de los partidos políticos. Al presentarse estos dos candidatos, Menem y Fujimori, como posibles estabilizadores, con carrera política y experiencia; la aceptación social fue amplia. Se creía que serían capaces de reinstaurar el orden y estabilidad perdidos.

Es inevitable destacar una particularidad del caso Peruano. Además de los factores que han sido mencionados anteriormente, no hay que olvidar el enorme problema de las guerrillas internas y el alto grado de violencia que alcanzaron (los grupos terroristas Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru) y la respuesta de las Fuerzas Armadas, además, del gran problema del narcotráfico. En este complejo contexto es que hará su aparición Alberto Fujimori como el único capaz de resolver las problemáticas mas agobiantes para el pueblo. Su injerencia en el ámbito político se materializa en un tipo de liderazgo de “piloto de tormentas” (Fair, 2010) que aparece en un momento de crisis como ejecutor de soluciones inmediatas. En el caso Argentino, la crisis predominaba en lo económico y en un contexto de hiperinflación creciente que imposibilitó la finalización del mandato presidencial de Raúl Alfonsín. Carlos Menem entrará en la escena nacional (anteriormente  se desempeñó en el cargo de Gobernador de la Provincia de La Rioja y siempre dentro del Peronismo) también con un tipo de liderazgo de “piloto de tormentas” sumándosele un estilo de “personalismo mesiánico” (Baldioli y Leiras, 2010).

Alberto Fujimori, ingeniero agrónomo proveniente de una familia Japonesa4, se presenta a elecciones con un nuevo partido “Cambio 90”. El mismo, que estaba integrado mayoritariamente por profesionales, accederá a la Presidencia luego de vencer en segunda vuelta al candidato del Frente Democrático “FREDEMO”, Mario Vargas Llosa.5 Cabe destacar “que era un ex profesor universitario sin lazos con el sistema político tradicional, lo que le permitía reforzar su discurso basado en la crítica al sistema político vigente y lo autonomizaba de cualquier sector social específico” (Fair, 2010). Gran parte de su campaña electoral estuvo avocada a hacer un llamado por la unidad  nacional, y hablaba de una “renovación moral”. El FREDEMO era una coalición de partidos de derecha y cristianos, con un claro programa neoliberal y amplio apoyo de las elites. En cambio, si bien, Cambio 90 era un partido de carácter más profesional-electoral, tuvo una llegada mucho mayor a las clases populares.

Carlos Saúl Menem, abogado, hijo de inmigrantes sirios, oriundo de la provincia de La Rioja,6 se presenta en las elecciones de 1989 como candidato del Peronismo (primera fuerza nacional) y vence a Eduardo C. Angeloz, el candidato de la Unión Cívica Radical, con el 47,51%. El candidato de la UCR basó su campaña en destacar que llevaría adelante un ajuste del Estado y una reestructuración económica, en cambio, Menem no daba muchos detalles de su plan económico pero hablaba de una “revolución productiva” y de un “salariazo” (Fair, 2012). Menem asumiría en medio de una hiperinflación inédita para argentina, tasas de endeudamiento externo y déficit fiscal incontrolable, decadencia de la situación sociolaboral de los trabajadores asalariados, incremento de desocupados, aumento de los indicadores de pobreza y precarización social (Fair, 2012).

  1. Políticas neoliberales

Antes de comenzar a hablar sobre políticas neoliberales y sobre los efectos del Consenso de Washington, es preciso establecer cómo se definen. Fue en 1990 durante una conferencia organizada por el Instituto de Economía Internacional de Washington que John Williamson definió al Consenso de Washington como un conjunto de recomendaciones de corte neoclásico para lograr la estabilización económica con crecimiento en la región (Guiñazú, 2002).  Para comprender de que tratan las políticas neoliberales primero debe establecerse que se entiende por neoliberalismo; es el paradigma dominante de la década del ´90 que deviene del Liberalismo Clásico y se nutre principalmente de la Escuela Austríaca, la Escuela de Chicago, la Escuela de Virginia y el Libertarianismo (Morresi, 2008). Las propuestas básicas de este paradigma son la desregulación, privatización y vuelta al Estado garantista y mínimo (García Delgado, 1994). Las políticas neoliberales son un conjunto de medidas económicas, que siguiendo la línea anterior, se aplican desde los órganos de gobierno para delinear como se llevaran a cabo las distintas actividades económicas que competen a un país.

Establecido esto, se pasará a determinar las políticas económicas y la relación con el neoliberalismo de los dos casos de estudio.

 

4.a. Menem y el neoliberalismo

No hay que olvidar que Menem asume como Presidente antes de tiempo, dado que Alfonsín se retira por la agobiante crisis económica, social y política que ya se había vuelto inmanejable. Encontrándose ante una situación de desorden y una demanda de la sociedad de soluciones, es que comienza a aplicar una serie de políticas de carácter ortodoxo llamativamente contrarias a la línea que mantuvo históricamente el Peronismo y curiosamente muy similares a las que propuso Angeloz durante su campaña electoral. A los pocos meses de haber asumido el nuevo Presidente se sancionan dos leyes centrales, la Ley de Emergencia Económica (Ley N°23.697), que establece principalmente el poder de policía de emergencia del Estado y la suspensión de subsidios y subvenciones;7 y la Ley de Reforma del Estado (Ley N°23.696) que reguló sobre la emergencia administrativa, privatizaciones y participación del capital privado, programa de propiedad participada, protección del trabajador, contrataciones de emergencia, contrataciones vigentes, situación de emergencia en las obligaciones exigibles, concesiones, plan de emergencia del empleo y  disposiciones generales.8 Unos meses más tarde, asume como Ministro de Economía Erman González y se anuncia el Plan Bonex. Para comienzos de 1990 se empezaron a delinear las privatizaciones que se llevarían a cabo, Aerolíneas Argentinas, Entel, Segba, Somisa, Gas del Estado,  Obras Sanitarias y áreas secundarias de YPF; también se eliminaron secretarías de estado y se suprimieron jubilaciones de privilegio. Es importante destacar el vital rol que desempeñó el grupo empresario Bunge y Born en la elaboración de las políticas económicas de esta primera etapa. Para 1991 Domingo F. Cavallo es designado como nuevo Ministro de Economía y se anuncia el Plan de Convertibilidad cuyas medidas más importantes fueron: establecer una paridad cambiaria fija y para siempre de 10.000 australes por 1 dólar y se cambia la denominación del signo monetario (Austral) por la de “Peso” a partir del 1 de enero de 1992. Se transfieren a las provincias los servicios educativos, sanitarios y sociales aumentándose su coparticipación impositiva. Se aumenta la alícuota del IVA (Impuesto al Valor Agregado) del 16% al 18%. Se crea el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) que financiará las operaciones de exportación y tendrá financiación del BID (Banco Interamericano de Desarrollo). En 1993  se anuncia un nuevo plan: el Plan Brady, fue un acuerdo con los bancos acreedores del exterior para refinanciar la deuda externa en forma escalonada a 30 años.9 Especialmente el Plan de Convertibilidad constituyó un éxito dado que paró la hiperinflación y permitió el ingreso de capitales:

Es consecuencia de dicho éxito que los organismos de crédito internacional, quiénes habían considerado que la aplicación de un tipo de cambio fijo era anacrónico y no respondía a la lógica de libertad del mercado monetario, dejen de lado rápidamente esta concepción generando aplausos al modelo y finalmente su financiación (Archiópoli, 2012).

 

Todo lo expuesto anteriormente hace posible pensar que la “gran concentración de poder de decisión y acción en la presidencia ayudó enormemente a que la reforma y ajuste estructural se implemente con gran intensidad y velocidad” (Hickey, 2012).

 

4.b. Fujimori y el neoliberalismo

Fujimori asume como Presidente en julio de 1990, tras el mandato de Alan García del partido del APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana). Y, a penas accede al gobierno lleva a cabo medidas de ajuste económico, las cuales había  prometido no implementar pero llamativamente esto no le restó apoyo de la sociedad.“A pesar de la magnitud de la transformación, el Presidente logró mantener un amplio respaldo social, al restablecer la estabilidad económica y lograr la modernización y “reinserción internacional” del país en el seno de la comunidad internacional” (Leiras, 2010). El cambio de gobierno se dio en un momento crítico en cuanto a lo político, lo económico y lo social. La crisis económica no tenía techo así como el descreimiento de la sociedad de los partidos políticos y el aumento incesante de la violencia por las guerrillas internas. El nuevo Presidente se rodea de figuras conocidas por sus inclinaciones ortodoxas, sobre todo tecnócratas, y así comienza un proceso de acercamiento a los organismos de crédito internacionales y a Estados Unidos. Una de las primeras medidas fue el anuncio de un plan de estabilización de la economía conocido como el “shock financiero” o “Fujishock” (Fair, 2010). El contexto de crisis excepcional en todas las dimensiones heredado de la presidencia anterior, terminará resultando funcional para Fujimori, quien legitimará la necesidad de su liderazgo neodecisionista que requería la concentración casi absoluta de poder para garantizar el restablecimiento de un principio de orden y gobernabilidad pública ausentes en el seno de la comunidad (Fair, 2010).  Un elemento vital que ayudó a la consolidación de este orden político y al acompañamiento popular de las políticas económicas fue el relativo éxito de la mismas, principalmente con respecto al objetivo de bajar la inflación.

 

  1. Se atenúa el Estado de Derecho

Alberto Fujimori accede al poder de forma legítima, pero se vio enfrentado con un problema muy importante: su partido constituía la minoría en el Congreso. Por esto mismo es que se abocó a gobernar de forma decretista, pasando por arriba del Parlamento y todos los demás pasos y formas de pesos y contrapesos de una república remocrática. Gobernó de esta manera hasta que el descontento de la oposición fue imposible de ignorar, sumado a las acusaciones de no publicar en el Diario Oficial El Peruano diversas nomas emitidas “al ser consideradas arbitrariamente como secretas por el gobierno“(Landa, 2003). Es entonces  cuando el Presidente electo, rodeado de sus seguidores más leales, decide quebrar con la institucionalidad y legalidad de su mandato dando el llamado “autogolpe de 1992” a tan solo 2 años de haber accedido al poder. De esta forma, se disuelve el Congreso que constituía un gran obstáculo para el presidente, para más tarde llamar a una Asamblea Constituyente que daría origen a una nueva Constitución en el año 1993. Para este cometido el Presidente “contó además del respaldo de las Fuerzas Armadas, con el apoyo de las elites políticas y económicas del país y de gran parte de la población” (Fair, 2010). Así es como Fujimori logra consolidar su liderazgo presidencial, y dar vuelta el tablero a su favor.  César Landa, abogado y reconocido académico peruano11, sostiene que los Decretos de Urgencia han constituido junto con los Decretos Leyes, la forma legislativa de gobierno que caracterizó al régimen de Fujimori al cual califica de autocrático (2003).  Fujimori justificó desde su discurso neodecisionista que:  “estas “obstrucciones” por parte del Parlamento no sólo impedían la resolución necesaria de los problemas aún irresueltos de su Gobierno, sino que incluso podían hacer peligrar los logros ya conseguidos” (Fair, 2010).

En el caso argentino no hubo una interrupción de la institucionalidad democrática, y esto se debió, a la situación política mucho más favorable para el presidente. Menem fue una figura que refrescó, renovó y mejoró la imagen que se tenía de la política, ya que luego de los duras años de las dictaduras militares y luego del fracaso de primer gobierno de la reinstauración democrática, fue un personaje quien se las ingenió para generar una gran empatía por parte del pueblo. Durante su campaña electoral se dedicó a recorrer el país de un extremo a otro, y se dirigía a las masas a través de discursos claros y de fácil comprensión para todos, aparecía constantemente en los medios de comunicación (especialmente por televisión), se mostraba con los personajes de la farándula, figuras y jugadores de fútbol, etc.; todo esto ayudó a fortalecer el consenso social de aceptación con el que contó Menem. Al momento de llevar a cabo una transformación de la Constitución Nacional, optó por un camino más simple que su par Peruano, pero sobre todo legítimo. Logró acordar con el líder de la primera fuerza de la oposición: Raúl Alfonsín, en el denominado “Pacto de Olivos”. Más allá de que cuando el pacto salió a la luz generó mucho revuelo y críticas, Menem logró su cometido y Alfonsín y la UCR quedaron marcados por este hecho para siempre como un acto de traición. En 1994 se reforma la Constitución y el Presidente logra su deseo tan anhelado, el Artículo N°90 que estipula la reelección presidencial.

Analizando estos dos casos se puede ver el enorme poder de decisión con el que cuentan ambos Presidentes así como su gran capacidad de acción. Se ve como pueden pasar fácilmente por encima de los frenos y contrapesos de una república e interpretar la legislación como mas les favorezca. Para finalizar con este punto del análisis y, a modo de contraponer a la fundamentación de Schmitt sobre el decisionismo que es la que da origen a este trabajo, traeré a colación una conclusión elaborada por César Landa:

Las normas que regulen los decretos de urgencia deben reflejar una posición subordinada a la Constitución antes que al presidencialismo normativo, debido a que en un estado de derecho su expedición no puede quedar librada a la voluntad propia del positivismo legalista del Presidente, sino que debe quedar vinculada a las normas constitucionales y legales que las desarrollen de manera razonable y previsible, regulando las situaciones de emergencia económica (Landa, 2003).

 

  1. El neopopulismo

 

En este punto se analizarán las características más relevantes del neopopulismo en cuanto a su importancia en la conformación de los gobiernos neodecisionistas de Menem y de Fujimori. Si bien el neopopulismo se basa en un liderazgo fuertemente personalista también conlleva la implementación de políticas sociales, pero a diferencia del populismo clásico que implementa políticas sociales de carácter universal, este implementa políticas sociales que  son de carácter focalizado. Esto quiere decir que los líderes llevan a cabo acciones en ayuda de los menos favorecidos pero no para todos los ciudadanos, sino identificando grupos de mayor riesgo (muy) específicos y (muy) limitados. Se entiende a la política social como: “(…) una política pública dirigida por el Estado, orientada hacia la población y que tiene un conjunto de lineamientos generales para conseguir fines específicos” (Béjar 2001).

Se podría decir que es una suerte de populismo actualizado y adaptado al contexto capitalista de la década de los ’90, donde el Estado de Bienestar es cosa del pasado y la nueva “religión” es el neoliberalismo. En países que se encontraban sufriendo las consecuencias de sucesivas crisis económicas, desgarrados por los conflictos sociales y que habían perdido toda esperanza en los partidos políticos; este nuevo populismo focalizado fue bien recibido por sus beneficiarios y por la opinión pública del momento:

Esta alienación, a la vez, inspiró a los votantes a buscar líderes opuestos al statu quo, y a favorecer a los que estaban dispuestos a cambiar la situación y aliviar el sufrimiento de los pobres. (…) buscaban héroes carismáticos que salvarían a sus pueblos. Algunos votantes anhelaban una época del pasado, la edad de oro del populismo clásico, con su industrialización, orgullo nacional, sindicatos fuertes, diplomacia robusta, e intervencionismo del Estado a favor del trabajador (Conniff, 2003).

 

Pero las grandes crisis económicas vividas tanto en Argentina como en Perú y las reformas recomendadas por los organismos multilaterales de crédito trajeron como consecuencia que los gobiernos se vieran obligados a minimizar el gasto social y a optimizar los pocos recursos de la manera más efectiva. Lo justo y necesario para evitar una nueva explosión social. Esto se llevó a cabo de manera cruda y muy efectiva durante los gobiernos de Menem y de Fujimori.

Una consecuencia marginal de las políticas focalizadas fue la enorme proliferación de Asociaciones Civiles, O.N.G’s, entre otros. Se trató del surgimiento de asociaciones (a veces institucionalizadas, otras veces no) que comenzaron a ocupar un lugar y dar ayudas en sectores desprotegidos donde el estado no llegaba. Para finalizar con este punto un breve reflexión:

Si bien el neopopulismo se basa en un liderazgo personalista, este se radicaliza con el debilitamiento del poder legislativo y de los partidos. Al debilitar las instituciones, se reduce la capacidad de generar mecanismos de accountability en forma horizontal, creando las condiciones favorables para la corrupción (Wehner, 2004).

  1. Estableciendo una relación entre Menem y Fujimori

Más allá de lo complicado que sea encontrar coincidencias entre dos períodos presidenciales de distintos países, en este punto se buscará establecer los puntos de encuentro entre lo acontecido durante los primeros períodos presidenciales de Fujimori y Menem. Para comenzar, estas dos figuras coinciden en un aspecto de base y que será expuesto solo a modo de comentario: los dos presidentes son hijos de inmigrantes. Puntos de encuentro importantes son los siguientes: ambos líderes se ganaron el apoyo popular de las masas prometiendo soluciones, “pacificación nacional” por un lado y “renovación moral” por el otro, medidas económicas que favorecerían a las clases más golpeadas por las crisis anteriores y presentes, se acercaron al pueblo mediante los medios de comunicación masiva, Fujimori se presentó como un “outsider” de la política y Menem como el único capaz de resolver la crisis que aquejaba al país. Ambos se vieron limitados por un Congreso que era reticente a sus reformas y optaron por pasarlo por arriba legislando mientras apelaban a la situación de emergencia y desorden en que se vivía. No contentos con esto se las ingeniaron para reformar las Constituciones y agregar un elemento determinante para el futuro de sus países (y de ellos mismos): la reelección. Ambos Presidentes al acceder a su cargo no solo no cumplieron sus vastas promesas en cuanto a las políticas económicas, sino, que hicieron todo lo contrario y aplicaron las medidas más ortodoxas y liberales posibles. Con respecto a Fujimori:

(…) se trataba de un liderazgo neodecisionista que era contrario a los partidos políticos tradicionales, criticaba la ineficiencia e ineficacia decisional del Parlamento e incentivaba la necesidad de la toma constante de decisiones soberanas para recuperar el orden político, económico y social perdido. Es precisamente a partir de la necesidad de este tipo de liderazgo piloto de tormentas, incentivado por el discurso de inminente “guerra interna” del Presidente, como pudo relegitimar su accionar Fujimori frente a la sociedad civil, para luego llamar a una etapa de cierta regeneración institucional que concluiría con la reforma de la Constitución al año siguiente y la consiguiente posibilidad de ser reelecto en las elecciones presidenciales de 1995 (Leiras, 2010).

 

Esta cita se podría aplicar también a Menem, reemplazando el factor de alusión a la guerra interna por la alusión a la grave inestabilidad causada por la hiperinflación. Para concluir con este punto, una última coincidencia: ambos Presidentes, años más tarde, terminaron acusados y enjuiciados por crímenes de corrupción, venta de armas, asesinatos, crímenes de lesa humanidad, entre otros.

7.a. El rol de los DNUs en Argentina

“Desde 1989, luego de los momentos más difíciles de la transición política, la democracia argentina no pudo prescindir del ejercicio de los poderes excepcionales y se alejó de aquella concepción que proclama la separación de poderes y los controles mutuos, que regula los posibles excesos de los gobiernos de turno” (Quiroga, 2011).

 

En Argentina los Decretos de Necesidad y Urgencia fueron y siguen siendo un tema de debate constante. Han sido utilizados por todos los gobernante de turno de los últimos años (la mayor cantidad de registros que se tienen son desde 1983, aproximadamente), para legislar sobre un rango de temas extremadamente amplio. Siempre justificándose en interpretaciones discrecionales de de la legislación que regula los DNUs, dada su falta de carácter estricto y claro. En cuanto a lo que estipula la Constitución Nacional antes de la Reforma de 1994, figuraba que: “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo“, pero luego se introdujo lo siguiente:

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas queregulen la materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros (Constitución de la Nación Argentina).12

Como consecuencia de este afán por el decretismo se genera un problema, como sostiene la autora Mariana Llanos:

Medidas tales como los Decretos de Necesidad y urgencia, son utilizadas para adoptar decisiones de carácter legislativo sin que medie una expresa delegación de poderes por parte de la legislatura. En estos casos, las legislaturas no sólo pierden sus prerrogativas de legislar, sino que también se dificultan prácticamente las de supervisión y control debido a la ausencia de una delegación circunscripta a cuestiones determinadas (Llanos, 1998).

Y entonces, el Poder Legislativo ve como se diluye su razón de ser ante la pérdida de la exclusividad que le corresponde: la de legislar. Por supuesto que esto radica, además, en un atentado contra los principios básicos del republicanismo que rige nuestro país. Estos son la división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El primero se encarga de la elaboración de Leyes, se nuclea en el Congreso y se compone de dos cámaras. El segundo administra, aplica y ejecuta leyes. Y el último resuelve las causas judiciales. Se puede ver claramente donde está el problema con los DNUs emanados desde el Poder Ejecutivo, es una atribución que está muy por fuera del campo de acción que le compete.13

En el Cuadro I podemos ver, solo a modo de comparación, que el Presidente Menem entre sus dos mandatos fue el que mas DNUs emitió con 274, seguido por Néstor Kirchner con 236.

 

7.b. El rol de los Decretos Constitucionales en Perú

Es importante destacar el hecho de que Perú ha tenido doce Constituciones (la de Cádiz, de 1812, 1823, 1826, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993) y más de treinta documentos con rango constitucional.14

En cuanto al fenómeno del Decretismo en Perú, es preciso retrotraerse a las presidencias de Fernando Belaúnde (1980 – 1985) y Alan García (1985 – 1990), quienes ya en ese entonces abusaban de las facultades presidenciales para legislar. Se aprovecharon  de la vaguedad de la cláusula 20 del artículo 211 y el artículo 188 (de la Constitución de 1979) para hacer uso y abuso de decretos económicos que no resultaban ni urgentes ni extraordinarios y para obtener la delegación de poderes en áreas cada vez más relevantes y por períodos más extendidos (Fair, 2010). El Artículo N°211 de la Constitución Peruana de 1979 establece cuales son las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República, y en la cláusula 20 establece que una de estas consiste en: “Administrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso.”15

Sirviéndose de la misma legislación que sus antecesores y al no contar con mayoría en el Congreso, Fujimori comienza a gobernar a través de los llamados Decretos de Urgencia o Constitucionales y Decretos Legislativos. Durante su gobierno constitucional (regido por la Constitución de 1979), se dictaron 562 Decretos de Urgencia y 156 Decretos Legislativos, mientras que el Congreso sólo dictó 140 Leyes (Landa, 2003).

A continuación se podrá observar en el siguiente cuadro comparativo la relación entre los mandatos presidenciales comprendidos entre 1980 y 2002 y la cantidad de Decretos de Urgencia y Legislativos que ha emitido cada presidente y la cantidad de Leyes que ha emitido en Congreso. El punto sobre Fujimori se encuentra resaltado en amarillo por ser el que resulta de interés para el presente análisis.

Un detalle que no se puede apreciar en el Cuadro II es el hecho de que más del 75% de los Decretos emitidos por Fujimori han sido luego del autogolpe de 1992. Otro elemento muy importante es que el 9 de febrero de 1992, el Congreso dictó la Ley N° 25.397 (Ley de Control de los Actos Normativos del Presidente), a través de la cual se pretendía aumentar el control Parlamentario sobre los decretos de urgencia, entre otras normas legales expedidas por el Presidente; este ha sido uno de los desencadenantes del autogolpe del ’92 (Landa, 2003). César Landa desde una postura claramente crítica de este período sostiene sobre este hecho:

(…) un régimen presidencialista sin una vocación democrática de su líder se deslizó fácilmente hacia un régimen dictatorial; de allí que el Gobierno ya no necesitó dictar los llamados decretos supremos extraordinarios, sino que, al clausurar el Congreso y convertirse en un Gobierno de facto, legisló a través de decretos leyes, dictados por el Presidente y su Consejo de Ministros (Landa, 2003).

Pero al poco tiempo el Presidente se vio obligado a llamar a elecciones para el establecimiento de una Asamblea Constituyente y posterior aprobación de una nueva Constitución en 1993. La nueva Constitución establecería en su Artículo N°118 las facultades del Presidente, y en el inciso 19 una de sus atribuciones más relevantes para el presente análisis: “dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.”16 Se puede notar una enorme diferencia en cuanto a la Constitución anterior, y es el hecho de que ahora el Congreso podrá derogar o modificar los Decretos de Urgencia.

Para concluir con el tema del rol de los Decretos de Urgencia en Perú se dirá que Fujimori:

(…) conformó un discurso neodecisionista en el que su liderazgo decisorio resultaba indispensable para recuperar el orden y la gobernabilidad ausentes en el seno de la comunidad, al tiempo que la ineficiencia e ineficacia decisional del Parlamento, los partidos políticos tradicionales y el Poder Judicial actuaban precisamente impidiendo alcanzar el éxito en este campo (Leiras, 2010).

Hacia comienzos de 1995, Fujimori podía exponer como hechos tangibles y concretos la recuperación de la gobernabilidad y el orden público frente al caos y la inestabilidad política, económica y social en la que había asumido la presidencia cinco años antes (Leiras, 2010).

 

  1. El rol de los medios masivos de comunicación

Antes de finalizar el presente análisis, se añadirá un elemento más que ha tenido incidencia en la conformación de dichos liderazgos neodecisionistas, el rol de los medios masivos de comunicación en los dos casos de estudio. Estos medios de comunicación “(…) eran los únicos bastiones de credibilidad que habían quedado impunes a las represalias que la sociedad había impuesto sobre las instituciones estatales y partidarias, de ahí su peculiar importancia para lograr consenso a las políticas reformistas” (Vaccaro, 2013). Esto quiere decir que su rol fue vital en la delineación, aplicación y aceptación social de las políticas reformistas (la cita se refiere al caso argentino y brasilero pero podría aplicarse también al caso peruano). En el caso de Menem  este apoyo incondicional brindado por los medios es claro y puede ejemplificarse en cómo se les restó importancia a las denuncias por los hechos de corrupción durante su gobierno y en su constante aparición en ellos, especialmente en la televisión (Fair, 2012). Para el caso argentino se tomará la visión de María Florencia Vaccaro (2013): La autora sostiene que Menem inauguró lo que se denominó más tarde como videopolítica, que constituía “nueva forma de hacer política por la cual bastaba con responder sin límites a entrevistas radiales o asistir a populares programas de televisión para dar a conocer sus opiniones sobre los más diversos temas, recibir y procesar  las demandas sociales“. También inaugura, continúa Vaccaro, una nueva forma de movilización política a través de movilizarse él mismo en el menemóvil recorriendo distintos puntos del país lo que le permitía dialogar con las personas cara a cara sin mediaciones.

Menem sacó provecho de los medios de comunicación para establecer en la sociedad una ideología, en el sentido gramsciano del término, que implicaba un conjunto de valores, un estilo de vida e idiosincrasia particulares, y que acompañaba a las reformas. La lógica nihilista se apoderó de un país que antepuso los virtuales beneficios a las sospechas y a la creciente pobreza que lo azotaba (Vaccaro, 2013).

Fujimori y su relación con los medios masivos de comunicación también fue muy importante. Es este caso “(…) se llega al extremo de una constante de la política peruana que es la personalización. Para ello combina la comunicación personal con la comunicación por los medios. Esta tendencia tuvo su apogeo en el período de 1992 a 1996” (Grompone, 1998). El Presidente peruano se sirvió de una estrategia doble para ganarse el apoyo de la población, por un lado se encargó de visitar los barrios marginales y poblados rurales y por el otro, tuvo presencia importante en los medios de comunicación; también contaba con una gran habilidad para orientar la agenda de estos medios (Grompone, 1998).  Desde una perspectiva mucho más crítica, Nicolás Lynch sostiene que el gobierno de Fujimori constituyó un régimen autoritario (después del autogolpe de 1992) y que ejerció en forma sistemática represión contra toda actividad contestataria, tanto social como política, y que el Presidente se sirvió de los medios de comunicación para este objetivo. Por otro lado, la oposición también se sirvió de los medios como forma de contrarrestar al régimen (Lynch, 2002).

  1. Conclusión

Se ha intentado en este análisis, a partir de principalmente  el libro “Democracia y estado de excepción. Argentina, 1983-2008”,  2012, compilado por  Santiago C. Leiras, comprender el concepto de “neodecisionismo”. Este es un concepto fuerte y que concuerda a la perfección con la realidad latinoamericana de la década de los ’90, es por esto mismo, que se decidió escribir sobre este tema ejemplificándolo, en clave comparativa, con la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1995) y la primera presidencia de Alberto Fujimori (1990-1995).

A través de un estudio comparativo entre el caso argentino y el caso peruano, se buscó establecer una relación a través de la cual se pueda ver de forma clara y concisa que rol han cumplido los Decretos de Necesidad y Urgencia durante el gobierno de Menem y los Decretos Constitucionales durante el gobierno de Fujimori, para lograr justificar la existencia del neodecisionismo en ambos casos. Llegando casi al final del análisis es preciso retomar la hipótesis que le dio origen: “Los gobiernos de Menem (1989-1995) y Fujimori (1990-1995) clasificarían como neodecisionistas aunque no hubieran utilizado constantemente  los DNUs y  los Decretos Constitucionales.” Pero antes de establecer su corroboración o no, me retrotraeré a un elemento fundacional de las democracias republicanas.

La República Argentina cuenta con un régimen democrático que se basa en una forma de gobierno representativa, republicana y federal. Que sea representativa quiere decir que los ciudadanos no gobiernan directamente sino, a través de los representantes que ellos mismos eligen mediante el sufragio. El republicanismo cuenta de la división de los poderes en tres: ejecutivo, legislativo y judicial; y a cada uno le competen áreas excluyentes. Por último, el federalismo significa que las provincias se reservan autonomía, dictan sus propias constituciones y eligen a sus funcionarios. En cuanto a Perú, también se trata de una república democrática y presidencialista que cuenta con los mismos atributos mencionados anteriormente.

Dicho esto, cabe resaltar que en cuanto al fenómeno del decretismo se ingresa en una zona marrón. A pesar de que haya gran cantidad de publicaciones al respecto y sea un tema medianamente estudiado por la Ciencia Política y por el Derecho Argentino y Peruano, en el común denominador de la sociedad no se da un debate profundo sobre el rol e implicancias de los DNUs o Decretos de Urgencia. Esto trae como consecuencia un olvido o desinterés del riesgo que pueden significar estos Decretos, por un lado porque van a contramano de uno de los principios básicos de los regímenes democráticos, el republicanismo; cabe resaltar que esto se aplica siempre y cuando los gobernantes que se sirven de estas atribuciones lo hagan en exceso y desfigurando el contenido y objetivo real con el que se legisló sobre las mismas. Y por el otro, porque al ser mucho más simple y conveniente para los líderes (en casos de no contar con mayoría en el Congreso) gobernar a través de estos Decretos, se corre el riesgo de que no demuestren interés por resolver las determinadas situaciones de emergencia las cuales funcionan de punto de partida para la emisión de Decretos desde el Poder Ejecutivo, y es más, quieran fomentarlas y prologarlas en el tiempo. Dado que de esta manera se estarían asegurando una forma mucho más directa de gobernar salteándose pasos necesarios y distintos elementos de las repúblicas democráticas como los frenos y contrapesos de los otros dos poderes. Básicamente, se corre el riesgo de que se instaure un tipo de régimen que se funde en la emergencia constante, como es el caso argentino:

A lo largo de la década de 1990, y al hacer un minucioso balance de las acciones de gobierno del ex presidente Menem, hemos visto rasgos y características que se repetirán en administraciones subsiguientes. En consecuencia, el neodecisionismo como estilo de liderazgo será adoptado por todos los presidentes posteriores, permitiendo sentar las bases de un régimen democrático fundado en una doctrina de la emergencia institucional (Leiras, 2010).

Ahora, es preciso volver al concepto de neodecisionismo. Recapitulando de forma muy breve los atributos que se destacaron al comienzo del análisis, se sabe que: El neodecisionismo aplicado a los gobiernos de la década de los ’90 contó con elementos particulares que lo diferenciaron del decisionismo clásico de Schmitt. A saber estos son, la aplicación de políticas neoliberales, la atenuación del estado de derecho mediante los Decretos de Urgencia o DNUs y los vetos, y por último, el factor del neopopulismo.

Respecto del concepto de neodecisionismo en cuanto a los casos analizados se podría decir que, ambos Presidentes llevan a cabo un fuerte proceso de instauración de políticas neoliberales, y mediante la implementación de políticas sociales focalizadas son un claro ejemplo de neopopulismo. Por último, y ya en relación a la hipótesis elaborada para el caso, en las dos situaciones estudiadas se produce una atenuación del Estado de Derecho mediante la emisión excesiva por parte del Poder Ejecutivo de DNUs y Decretos Constitucionales o de Urgencia. Los tres requisitos para que haya neodecisionismo se cumplen a rajatabla, entonces, ¿Se podría decir que si no se hubiera dado el factor de la atenuación del estado de derecho mediante el fenómeno del decretismo igualmente se podría seguir hablando de neodecisionismo durante las primeras presidencias de Carlos Menem y Alberto Fujimori? Por supuesto que no. Porque ante la ausencia de uno de los tres requisitos necesarios para la existencia del neodecisionismo no se podría justificar a un determinado caso de estudio como tal.

Por lo tanto la hipótesis: “Los gobiernos de Menem (1989-1995) y Fujimori (1990-1995) clasificarían como neodecisionistas aunque no hubieran utilizado constantemente  los DNUs y  los Decretos Constitucionales” no se corrobora.


NOTAS

  1. Carl Schmitt, “Political Theology”, The University of Chicago Press, Chicago, United States Of America, 2005, Pág. 5 – T.A “Soberano es aquel que decide en momentos de excepción.”
  2. Carl Schmitt, “Political Theology”, The University of Chicago Press, Chicago, United States Of America, 2005, Pág. 5 – T.A “Esta definición de Soberanía debe estar asociada, de este modo,  a una situación límite y no a una rutina.”
  3. Thomas Hobbes, “Leviatán”, Tomo I, Losada, Buenos Aires, Argentina, 2007. Pág.167
  4. http://albertofujimori.net/capitulo-i-la-infancia-de-alberto-fujimori/ [19/6/14; 15:30]
  5. http://www.mvargasllosa.com/biograf.htm%5B19/6/14; 15:36]
  6. http://www.buscabiografias.com/bios/biografia/verDetalle/8854/Carlos%20Menem%5B19/6/14; 17:50]
  7. http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/15/norma.htm [22/6/14; 11:15]
  8. http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/98/texact.htm [22/6/14; 11:18]
  9. http://economiaargentinahoy.blogspot.com.ar/2010/01/el-primer-gobierno-de-carlos-menem.html [22/6/14; 11:27]
  10. http://revistas.concytec.gob.pe/scielo.php?pid=S1992-18962010000100007&script=sci_arttext [23/6/14; 15:14]
  11. http://www.tc.gob.pe/magistrados/clanda.html [24/6/14; 22:03]
  12. Artículo N° 99, inciso 3, Constitución de la Nación Argentina, 1994, Pág. 40
  13. Abal Medina, Juan Manuel. “Estado y Sociedad”, Subsecretaría de la Gestión Pública, 2007. Pág.25
  14. https://www.academia.edu/Download [25/6/14; 23:50]
  15. http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1999/simplificacion/const/1979.htm [25/6/14; 23:56]
  16. http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html [26/6/14; 21:45]

BIBLIOGRAFÍA

 

LIBROS

 

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REVISTAS O ARTÍCULOS

 

 

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  • Béjar, Héctor. “Política Social, Justicia Social”. Lima: CEDEP, 2001

Páginas de Internet o Web o WWW

 


 

 

Autor: Catalina Müller

25 años, Lic. en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Apasionada por la escritura y la lectura. Interesada en historia, actualidad y periodismo. Participó como columnista de política en el programa de radio “El Péndulo” por radio Touchè 89.1, en varios Congresos Nacionales de Ciencia Política y en diferentes Seminarios como “Funcionamiento Parlamentario y Técnica Legislativa” (UBA) y “Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de Naciones Unidas” (Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa). Trabajó en la Secretaría de Transporte de la Nación del Ministerio del Interior y Transporte de la República Argentina. 

 


 

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