Políticas ferroviarias en Brasil y Argentina durante el proceso de reformas.

 

por Federico Della Colletta

Introducción

Cuando pensé en una temática que pudiera compararla, situarla y ampliarla opte sobre el curso de las reformas aplicadas al ámbito ferroviario, elegí dos países que según mi criterio son las más importantes en materia económica/social y geopolítica en el escenario sudamericana. También me perfile sobre estos países ya que la búsqueda de información y recopilación es la más abundante que encontré con el fin de satisfacer un análisis comparado.

Ahora bien, el trabajo partirá de situar sintéticamente la trayectoria de ambos países y sus respectivas empresas ferroviarias hasta la llegada del periodo de reformas estructurales, partiendo y analizando ciertos criterios que motorizaron ese proceso en los ferrocarriles, el rol del sindicalismo,  las empresas participantes en el proceso de concesiones ( y que modelo de concesión adoptaron en ambos países) , el desempeño de los gobiernos, la intervención de los organismos internacionales de crédito , específicamente, el Banco Mundial y por último la efectividad y operatividad del régimen de concesiones.

Antecedentes previos a la privatización- concesión

Para poder entender la dinámica privatizadora es necesario revisar la estructura o desarrollo de las políticas ferroviarias que se produjeron en ambos países, y para ello el punto de partida son la monopolización de los servicios ferroviarios a través de empresas estatales, como eran en Argentina y Brasil, Ferrocarriles Argentinos y Ferrocarriles Federales de Brasil (RFFSA) respectivamente.

La nacionalización en Argentina se produce en 1947 con la compra de los ferrocarriles a los ingleses (que habían operado las redes desde finales de siglo XIX hasta dicha fecha), esta política se adaptó a las circunstancias económicas favorables en términos de intercambio comercial, específicamente la condición de Argentina como acreedora de Gran Bretaña, que posibilito la operatoria, y por otro lado el cambio de paradigma que sitúo al Estado como fuente direccionada de los recursos y de las políticas económicas. La trayectoria hacia la estatización de los ferrocarriles Brasileños se encuentra entrelazada con algunas concesiones a compañías británicas y en menor medida a empresas francesas, es decir, el Estado pagaba subsidios a los concesionarios y los concesionarios contaban con beneficios garantizados; este nivel de protección reinante en la elección de los concesionarios era considerable. Los problemas resultantes del desarrollo de los ferrocarriles de la manera indicada fueron muchos, de acuerdo con un informe: “se llevó a cabo la construcción de las líneas con distintos anchuras de vía, los ferrocarriles conectaban las plantaciones con el puerto y muchas líneas tendían a serpentear, en vez de conectar el interior con el puerto de la manera más eficiente. Consiguientemente, el sistema de transporte resultante no transformaba al país en un mercado más unificado.

Éstas y otras deficiencias, junto con la carga financiera impuesta por los beneficios garantizados a sus propietarios extranjeros, resultaron cada vez más difíciles para el Estado brasileño. Se consideró por lo tanto que la obtención de préstamos en el extranjero para construir diversas líneas ferroviarias seria menos gravosa para la economía, como resultado de esto se podría afirmar que para la década de 1950, la red ferroviaria se encontraba en un 94% bajo la esfera estatal o gubernamental. Cabe destacar que el desarrollo estatal del ferrocarril en  Brasil fue amplio en el sentido de que hubo cuatro empresas bajo la órbita estatal, no solo RFFSA, sino también FEPASA (1971), que unifico cinco ferrocarriles del Estado de Sao Paulo que convergían en el puerto de Santos.

Ahora bien, mi intención no consiste en contar la historia de ambos ferrocarriles y su respectiva historia hasta la actualidad, solamente mencionar hitos de desgaste que confluyeron en la privatización de dichos ramales;  y continuando con esta perspectiva, Argentina y los ferrocarriles entran en un plan paulatino de racionalización a comienzos de la década de los 60, dicho plan se denominó Larkin con la asistencia del Banco Mundial, dicho proyecto contemplaba la reducción de una amplia cantidad de kilómetros, desvinculación de un porcentaje del personal, como así también lo referente a la modernización del material rodante y de las infraestructuras ferroviarias ( rieles, durmientes, señalizaciones entre otros aspectos). Ésta en una lectura acertada teniendo en cuenta la tecnología previa con que contaba el país en componentes ferroviarios, pero también es cierto que el monopolio del ferrocarril a nivel internacional y no regional se estaba desgastando debido al auge del sector automotriz de pasajeros y de cargas, y su bajo costo de mantenimiento, por ejemplo mantenimiento de una ruta o pavimento versus cambio de vías, durmientes, son elementos a tener presente en ese proceso. El transporte en líneas generales se estaba estructurando a través de múltiples ofertas de conexión, y el ferrocarril debía adaptarse a esos nuevos tiempos y nuevos competidores (mencione el transporte automotor, y el transporte aéreo). Con este criterio, “a partir de 1960, las inversiones fueron insuficientes para permitir que los ferrocarriles argentinos llevaran eficazmente a la práctica aun el limitado papel para el que fueron concebidos”, dicha perspectiva comparable con otros países desde la óptica de la federación internacional de los trabajadores del transporte, porque menciono dicha fuente, debido a que este proceso fue parcialmente cierto, Argentina entra en un proceso de recuperación y modernización con el General de Marchi, a grandes rasgos este ciclo estuvo pautado por una inversión de 850 millones de dólares en cinco años a fin de mejorar el material tractivo y rodante con la correspondiente fabricación de componentes a nivel nacional, ejemplo de esto, Fiat Materfer, Fabricaciones Militares fueron empresas dedicadas a la fabricación de locomotoras, vagones, coches entre otros materiales.

En el caso Brasileño las amenazas se direccionaban en el mismo sentido, aunque un rasgo a destacar es el predominio del ferrocarril de cargas con un nivel de tonelaje superior al resto de los países sudamericanos, sin embargo, en las postrimerías de la década de 1980 los ferrocarriles representaban una carga insostenible para las finanzas estatales sumado al deterioro del comercio de productos primarios de exportación, subida en el precio de los hidrocarburos, política prestataria de los bancos internacionales. La entera red reportaba enormes pérdidas, manteniéndose gracias a los subsidios estatales siempre creciente, este es un aspecto comparable a la Argentina en materia de financiamiento de la red, lo que me gustaría agregar antes de seguir con este análisis es que la infraestructura ferroviaria Argentina era altamente heteregonea, por ejemplo, diferentes ramales con distintas tecnologías, componentes como la trocha de las vías que iban variando según el ferrocarril, por otro lado el sistema de electrificación con que contaban las líneas, a mediados de los 80 Argentina no contaba con una homogenización que permitiera reducir los costos de mantenimiento, por un lado teníamos ramales diésel operando los ferrocarriles San Martin, Belgrano Sur, Belgrano Norte, electrificación por tercer riel en las líneas Mitre y Sarmiento, y por último, la línea Roca con sistema de catenaria, cabe aclarar que esta línea había incorporado en el año 1985 tecnología de punta proveniente de Japón y que fue la última gran obra de Ferrocarriles Argentinos como empresa estatal. La crítica que hago apunta a que esta multiplicidad de tecnologías no ayudo a que el ferrocarril fuera más competitivo, que se estandarizada sus componentes y que en definitiva sus costos operativos fueran incrementándose año tras año.

Continuando con el caso brasileño, ciertas partes de la red subvencionaban a otras partes, cosa perfectamente razonable si se considera que los ferrocarriles son un servicio de desarrollo, a pesar de la fuerte oposición del Banco Mundial a este tipo de subvención, por interferir con las fuerzas del mercado. Al mismo tiempo, la competencia hizo que se redujeran las tarifas para el transporte de carga, cosa que vino a socavar aún más los ingresos de los ferrocarriles. Complementando lo mencionado la situación financiera de RFFSA no se vio asistida por el hecho de que la red empleaba a un número de personal muy superior al requerido, valga señalar que, aunque es cierto que los sindicatos consiguieron proteger satisfactoriamente el empleo de sus miembros, existían también otros factores que fomentaban una baja productividad laboral, los ferrocarriles habían sido usufructuados ( como otras empresas estatales), en parte, para la provisión de empleo, que en algunos casos, era el resultado del mecenazgo político derivando en estructuras de gestión excesivamente pesadas, situación que venía deteriorando todavía más la eficiencia. Para 1991, las pérdidas diarias de los ferrocarriles había alcanzado un millón de dólares, para 1995 la deuda acumulada era de 2500 millones de dólares.

En Argentina ciertos funcionarios del gobierno de Raúl Alfonsín (1983), específicamente  Roberto Terragno a cargo del Ministerio de Obras Publicas crea la Dirección de Empresas Publicas ( DEP) con el objetivo de coordinar los aspectos económicos y racionalizar el uso y el monto de las compras. El plan de Terragno (similar al plan Larkin), consistía en crear cuatro empresas: Ferrocargo, Ferrotur, Metropol y Ferrocarriles Argentinos, con participación activa de empresas locales: Techint, Loma Negra, Socma, Sade, Román, Materfer, y Cartellone.

Culminando esta primera parte realizare una primera digresión comparativa. Con lo analizado hasta aquí podemos observar que 1980 es un año de inflexión en la gestión ferroviaria estatal de ambos países, Brasil tiene un alto déficit en su personal por las causas mencionadas, sumado a factores intrínsecos como la competitividad del sector automotor por sus bajos costos de mantenimiento. También la influencia del Banco Mundial es un rasgo no menos importante con la trayectoria que ambos países venían tomando, sino también por las políticas a implementarse en el corto plazo, que desarrollaré más adelante. Sin embargo Argentina entra en una espiral vertiginosa hacia la desarticulación de la empresa estatal, dicho sea de paso Brasil emprende el camino hacia la privatización- concesión hacia 1993 y para finales de 1997 las seis líneas ya habían sido privatizadas. En esta espiral no solo hay factores exógenos, como pueden ser el Banco Mundial, sino también se pueden observan condiciones endógenos, actores locales con poder de lobby para poder influenciar la delicada situación que pasaba el gobierno, por ejemplo según Carlos Cena (Ferrocidio), “los capitanes de la industria tuvieron una participación notable en el proceso de desarticulación ferroviaria, Macri con el grupo Socma, directivos de Román ( especialista en logística), Perez Companc, Loma Negra ( Amalia Fortabat), son algunos nombres para mencionar”.

El Plan Terragno no se puede llevar a cabo por la variada gama de intereses provenientes de las cúpulas gremiales, funcionarios políticos y proveedores del Estado, basado en un sistema  de prebendas, de continuar con este plan seguramente se quedarían sin esos beneficios. Ejemplo de esto, son los proveedores, éste imponía lo que se debía adquirir, porque a él le sobraba esa mercancía, aunque al ferrocarril no le fuera redituable. Otro de los mecanismos mencionado por Juan Carlos Cena, era el boicot a la ejecución de los planes pluri-anuales, se “cajoneaban” las verdaderas necesidades, en consecuencia no había repuestos, materiales de todo tipo. O contratos mal habidos, donde el ferrocarril pagaba multas por falta de cumplimiento. El ferrocarril no cumplía porque desde adentro mismo de sus entrañas se saboteaba la obligación contractual.

Uno de los contratos fue el que firmaron los cargadores con Ferrocarriles. Estos, los cargadores, se comprometían a transportar un determinado tonelaje, ya sea semanal, diario o como se estipule en el contrato, recibían a cambio una tarifa preferencial si cumplían con el tonelaje pactado, sino pagaban una multa. Si el ferrocarril no podía proveer en ese momento los vagones necesarios o a tiempo, los cargadores le cobraban una multa. Si el ferrocarril les transportaba las mercancías con atrasos o fuera de horarios, éste pagaba multas. Como el ferrocarril andaba mal y le costaba cumplir con los horarios y proveer material tractivo y remolcado, éste siempre pagaba multas.

Entonces es prudente aceptar que la eficiencia del sistema de transporte estuvo condicionada, por factores no solo económicos, visto desde el ángulo del Banco Mundial,  sino también a criterios políticos y de prebendas sociales que debilitaron dicha empresa estatal, que Brasil haya usado o sobrecargado de empleo al ferrocarril puede ser un motivo, y que Argentina haya privilegiado de forma parcializada intereses de las clases económicas más poderosas del país, sumado al sectarismo de algunos partidos políticos como el PJ que condicionaron el camino hacia el proceso de reforma, solo para debilitar la gestión de Alfonsín, llevando consigo al desgaste operacional y financiero de Ferrocarriles Argentinos, son factores que traté de mostrar en esta digresión comparativa.

El próximo apartado será comparar dicho proceso de reforma en ambos países y con qué resultados llegaron.

La privatización- concesión de los servicios ferroviarios: El marco institucional y el rol sindical

Habiendo descripto el panorama previo a las concesiones, el siguiente análisis se concentrara en comparar las dinámicas y políticas que implementaron los países muestra en el proceso de reformas, para ello destacare el rol del sindicalismo, empresariado, y estado en su rol de contralor.

En Argentina había destacado que el gobierno de Raúl Alfonsín había intentado realizar reformas en la estructura de Ferrocarriles Argentinos incluyendo la participación del empresariado, sin embargo las resistencias hacia dicha reforma provinieron del gremialismo y de actores políticos, específicamente el partido justicialista que para 1987 contaba con mayoría en el parlamento, también el sector empresario mostró escaso interés.

El fracaso de los intentos de estabilización y ajuste al no poder contar con la mayoría parlamentaria a fin de votar dichos procesos, crearon las condiciones para legitimar la necesidad de reformular el rol económico del estado y de reducir su aparato institucional como vía de salida de la profunda crisis económica en la que se encontraba el país en 1989. Carlos Menem asume la presidencia en  julio de 1989 explicando que el gasto público excesivo, el sobredimensionamiento de la burocracia y la ineficiencia del estado eran las principales causas de la inestabilidad y estancamiento económico. Las principales empresas del estado a su vez eran uno de los principales factores de crecimiento descontrolado del gasto público. Más específicamente, la empresa Ferrocarriles Argentinos era “el ejemplo que mejor expresa el déficit y la ineficiencia”. Entonces, la privatización era la solución de fondo necesaria para enfrentar la crítica situación imperante y reordenar la economía.

Que mecanismo usaron dichos países a fin de aplicar las reformas, por ejemplo Alfonsín fracaso en su intento porque no contaba con la mayoría en el parlamento, Menem en cambio aplica la mayoría obtenida más algunas alianzas con sectores radicales para sancionar las reformas del estado. El marco normativo para llevar a cabo un proceso de reformas tan amplio, la llamada Ley de Reforma del Estado fue el instrumento vector para la ejecución de dichas privatizaciones, esta fue votada en tiempo record demostrando la alianza de Menem con algunos sectores radicales, dentro de esta ley se adjuntó el Decreto-Plan 666/89 de Reestructuración Ferroviaria, que dispuso medidas coyunturales destinadas a “racionalizar gastos y disminuir la necesidades de financiamiento”. Con mayor alcance temporal, se determina conceder al sector privado un conjunto de ramales especificados por el propio decreto. La medida estaba formalmente orientada a inyectar capitales privados que permitieran una recuperación de la empresa tendiente a “aumentar la participación del modo ferroviario en el tráfico de cargas y pasajeros”. Cabe destacar que está fue una medida inicial en tanto que a medida aumentaban la exigencias macroeconómicas se vio la necesidad de profundizar dicha reforma, en ese contexto es que Dromi, ministro de Obras y Servicios Públicos, reconoció que se mantendrían “solo los servicios que pudieran demostrar su validez económica, excluyendo la participación del Estado como fuente de subsidios. Dromi planteaba conceder casi todos los servicios interurbanos de carga y metropolitanos de pasajeros. Además, se clausurarían casi todos los servicios de pasajeros de larga distancia.

Esta medida drástica no solo afecto a la posible revitalización del medio de transporte y de la mejora de la calidad de servicios, sino que también apuntaban al desmantelamiento de las economías regionales a través del recorte de servicios de pasajeros, la disminución de personal y de fusión de unidades administrativas orientadas a “lograr una fuerte disminución de las necesidades de financiamiento de la empresa”, esto motivo que ciertos sectores afectados y particularmente los trabajadores empezaran un proceso de resistencia, como los 45 días de huelga de algunas bases sindicales, y por qué digo esto, el Banco Mundial afirmó que, como el ajuste inicial contó con financiamiento externo (ellos mismos financiaron dicha reducción en el personal, ya que era una necesidad y un objetivo fundamental para el proceso de privatización), el proceso de reforma consiguió credibilidad y los sindicatos resistieron menos. Se abrió así camino para nuevos ciclos de reducción de empleo, financiados con recursos del gobierno; en un periodo de dos años, 60 mil empleados se jubilaron. En Ferrocarriles Argentinos, las comisiones de privatización tenían miembros indicados por el sindicato, los que no pusieron grandes trabas. Los sindicatos tuvieron participación directa en las recomendaciones sobre etapas del proceso de transferencia.

El rol del sindicalismo ya sea la Unión Ferroviaria o La Fraternidad fue destacable en la vinculación con los concesionarios, por ejemplo, las contrataciones serian negociadas por el concesionario directamente con los sindicatos, sin interferencia del gobierno a no ser por razones de seguridad. El personal no contratado por los concesionarios recibiría indemnización de FA (Ferrocarriles Argentinos). Otra iniciativa interesante destinada a disminuir los efectos de las cesantías, fue la creación de cooperativas para operar los talleres ferroviarios, ellos ocupaban alrededor de mil personas y trabajaban para las concesionarias privadas o terceros. Fue una iniciativa sindical y FA cedió las instalaciones físicas de los talleres por un arriendo nominal, talleres Laguna Paiva es un ejemplo de esto, pero también es cierto que un gran número de miniempresas, según el sindicato La Fraternidad, no tuvieron éxito, porque se hallaban estrechamente vinculadas a los ferrocarriles y que posteriormente los trabajadores quedaron sin empleo. El Estado no ha organizado jamás programas de formación para los trabajadores que habían estado empleados en la industria por periodos de 15 o 20 años. Otro “atractivo” para los empleados fue la adquisición de acciones, En Argentina la ley 23696/89 otorga preferencia para la adquisición de empresas sujetas a privatización a los “empleados del ente a privatizar, de cualquier jerarquía, con relación de dependencia, organizados o que se organicen en programa de propiedad participada o cooperativa, u otras entidades intermedias legalmente constituidas”, aunque en términos prácticos esto funciono solo con Entel y Somisa.

Por último la identificación del sector sindical que favoreció u ofreció mínimas resistencias se lo puede clasificar como  los “amigos”, es decir sindicatos oficialistas entre los cuales se hallaban los ferroviarios, la clave en sumar adeptos a la reforma, fue la ley de convertibilidad, a partir de 1991 la inflación fue disminuyendo, el salario real fue incrementándose y esto ayudo a calmar los ánimos de muchos sectores reticentes a las privatizaciones.

En cambio en Brasil las medidas adoptadas fueran considerablemente diferentes, siempre en términos comparativos con el sector mencionado, en una primera etapa las privatizaciones solo alcanzaron a empresas industriales, como pueden ser las del acero y petroquímicas, Argentina adopta una aptitud abiertamente privatizadora a todos los sectores con fuerte injerencia estatal, Brasil se avoco a seleccionar empresas con fuerte control estatal, como son las recién mencionadas. Otro factor de suma relevancia es el esquema institucional, ergo, la ley brasileña de privatización establece normas y procedimientos que deben ser cumplidos en cada caso y define la estructura institucional del Programa Nacional de Desestatización (PND), en ella establece dos agentes principales: la comisión directora del PND, órgano decisorio colegiado subordinado directamente al Presidente de la Republica y vinculado técnicamente al Ministerio de Hacienda; y el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), como institución gestora del Fondo Nacional de Desestatización (FND), con la responsabilidad de supervisar el trabajo de los consultores y auditores privados y hacer efectivo el proceso de desestatización.

La opinión pública fue un factor no menos importante, en Argentina el descredito que tenían las empresas estatales y por los pobres resultados que obtenían, esto permitió que el proceso de desestatización fuera altamente aceptado (salvo algunos sectores, como empleados, bases sindicales, pero que progresivamente fue apaciguándose), en Brasil la sociedad no se manifestó de manera relevante, pues el proceso se vinculaba con empresas industriales y no con servicios públicos que tienen un contacto diario en la calidad de vida de los ciudadanos. En Brasil, la oposición de los sindicatos que en un primer momento era fuerte, se debilito y cambio al punto de respaldar al proceso, ¿esto cómo fue?, vimos que en Argentina cierta cúpula gremial, los llamados “amigos o CGT oficialista” actúo con mínimas interferencias o nulas; en Brasil después de la dictadura militar se empieza a gestar diversas corrientes gremialistas de las cuales va a surgir una central “sponsoreando” el proceso privatizador en algunos sectores.

Más allá que el proceso privatizador o desestatizador en Brasil y Argentina, en una primera etapa apuntaron a diferentes sectores y con procesos diferenciados, el común denominador en ambos países fue el sindicalismo oficialista o pro- privatización. Ese gran actor sindical en Brasil fue Fuerza Sindical, hare una breve reseña de este sindicalismo que ayudo a la concreción de algunas privatizaciones, sin embargo mi análisis en este caso será bien acotado debido a que este sindicato apoyo la privatizaciones de empresas siderúrgicas y petroquímicas en un primer momento, bajo la gestión de Collor de Melo.

El criterio de elección sobre estas dos empresas se basa en cuestiones puramente fiscales, es decir, la siderurgia había sido saneada en el periodo de Sarney, las otras dos (petroquímica y fertilizantes) eran empresas con una alta rentabilidad. El éxito de estas privatizaciones era fundamental para ganarse la confianza de los inversores, tanto nacionales como internacionales y de los organismos financieros, en cuyas manos se encontraba la reestructuración de la deuda externa.

Teniendo este primer esquema de privatizaciones, podemos observar la dinámica de las centrales gremiales, el CUT (Central única de Trabajadores) planteaba una serie de reformas en el campo sindical a fin dejar de lado el legado corporativista que impedía la movilización de dichos sectores, bajo está central se aglutinaban fuerzas como el PT (Partido de los trabajadores), del otro lado se encontraban los sectores conservadores respaldando una posible desestatización de las empresas, dicha central fue Fuerza Sindical, que ingreso al campo sindical como una opción “modernizadora”, que aceptaba al capitalismo, la economía de mercado y la negociación por sobre la confrontación, rasgo característico de la CUT (formalmente rechazó el pacto social). La articulación Fuerza Sindical y Collor de Melo queda demostrada con la primera privatización de Usiminas, en la cual la central sindical le otorga su máximo respaldo.

Muchos sectores sindicales califican al FS (Fuerza Sindical) como entreguista, negociador o “pelegos”, es decir, La característica de estos sindicatos es el hecho de estar siempre dispuestos a apoyar a los gobiernos, ya sean populistas, dictatoriales o neoliberales. Este apoyo tiene como contrapartida, la expectativa que los gobiernos garantizarán la existencia del sindicato oficial e impedirán el avance de las corrientes reformistas o revolucionarias al interior del sindicalismo. En síntesis, es importante la presentación de la primera empresa a privatizar porque era la “vidriera” del éxito reformista y porque en términos fiscales iba a ser una operación rentable. En comparación con la Red Ferroviaria Estatal que presentaba un alto desfasaje en sus inversiones y su perfil financiero era bastante dudoso, dicha empresa ingresara bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso en el esquema de privatización – concesión. Pensando en términos económicos el gobierno de Cardoso acelero el proceso de reformas, que anteriormente bajo la administración Itamar Franco no había efectuado nuevas privatizaciones, Cardoso intensifica y profundiza la reforma del Estado, llevando dicha reforma al campo de los servicios públicos y en la infraestructura, habría que realizar no solo una propuesta económica sino también reformas institucionales que posibilitaran la privatización. En tal dirección algunos economistas (Pinheiro específicamente)  aconsejaron que las reglas del  juego fueran definidas antes de la venta, para evitar que las empresas consoliden su poder de mercado antes de que el aparato regulatorio sea establecido, pues en caso contrario las agencias de regulación podrían ser cooptadas por los supuestamente contralados. El tratamiento constitucional para la venta o privatización de servicios públicos, consistió en sancionar La Ley de Concesiones (n° 8987) en el año 1995, dicho instrumento permite al gobierno establecer las reglas para delegar las provisiones de servicios públicos a empresas privada, con los objetivos de permitir una mayor inversión en las infraestructuras brasileñas, así como introducir competencia en esos sectores. Este nuevo marco jurídico- normativo establece las reglas generales para la licitación de las concesiones en varios segmentos de infraestructura, mencionare algunas alternativas institucionales para la reorganización de los servicios de  utilidad pública: Ejecución directa por el poder concedente, concesión con exclusividad, a una empresa estatal; concesión, con exclusividad, a una empresa privada o a un consorcio de empresas privadas; concesión, sin exclusividad, a empresas estatales o concesión, sin exclusividad, a empresas privadas o a consorcios de empresas privadas.

 En términos teóricos la nueva ley apuntaba al que el gobierno no subsidiara la concesión, asumiendo el riesgo el grupo empresario, el usuario participa oficialmente de la fiscalización sobre la prestación del servicio.

Recapitulando éste apartado, Argentina inicia un proceso agresivo de privatización sobre todos los activos públicos entre ellos Ferrocarriles Argentinos; en Brasil se pueden diferenciar o apreciar dos etapas, primero privatización de empresas industriales bajo el mandato de Collor de Melo, y en una segunda etapa empresas estatales de servicios públicos. Ambos países adoptaron mecanismos institucionales para la privatización, Argentina la ley de Reforma del Estado y posteriormente el Decreto de Reestructuración Ferroviaria, a través de dicha ley la autoridad de aplicación es el ministro en cuya jurisdicción se encuentre el bien a privatizar. El Poder Ejecutivo Nacional puede delegar sus atribuciones en el ministro y éste puede hacerlo con los secretarios.

Brasil se encamina bajo el mismo procedimiento, la administración de Cardoso bajo la ley de concesiones estipula los requerimientos y objetivos de las concesiones de servicios públicos. Un aspecto que me interesaría destacar, es que las privatizaciones en Argentina se caracterizaron, en general, porque “fueron integrales (esto es, no se tuvieron en cuenta los eventuales beneficios de mantener una parte de las acciones en manos del Estado)” y “fueron escasamente graduales: en general no se llevaron a cabo políticas de saneamiento previo de las empresas ni se cuidó, en la primera etapa, el carácter competitivo de las licitaciones”.

El rol del sindicalismo en términos comparativos es fundamentalmente activo en pro de las privatizaciones, salvo algunas bases sindicales en Argentina rechazaron la desestatización del ferrocarril, ejemplo de esto son los 41 días de huelga que realizaron los trabajadores. Sin embargo la cúpula sindical en el denominado grupo de los “amigos”, donde se hallaban los gremios ferroviarios ( La Fraternidad y Unión Ferroviaria) demostraron poca y nula resistencia, el plan de convertibilidad ayudo a aminorar las resistencias en el plano económico y social, enmarcado por una revalorización del salario real. El caso brasileño también pudimos observar la ayuda ofrecida por Fuerza Sindical en el proceso de reformas, particularmente el gremio ferroviario no gozaba de una historia de resistencia o tendiente a ser combativo, como lo fue el CUT (Central Única de Trabajadores).

El elemento vector que atrajo al sindicalismo “negociador” fue la posibilidad de participar en la compra de acciones de las empresas privatizadas y por otro lado el Banco Mundial financió el pago de indemnizaciones para los empleados desvinculados (en ambos países el desempeño fue similar porque el Banco Mundial o el FMI recomendaban como elemento central para el éxito del proceso licitatorio, la desvinculación de un porcentaje importante de empleados y de esa manera bajar los costos operativos de los posibles concesionarios).

Estado y rol Empresario

En este apartado veremos como la dinámica en la privatización bajo concesión toman caminos diametralmente opuestos, propongo mencionar una diferenciación que considero pertinente a fines analíticos y demostrables: concesión con subsidio o sin él.

En Argentina fue desmembrada en tres partes: cargas, líneas de larga distancia y ferrocarriles metropolitanos. Entonces tenemos que el transporte de mercancías, el Estado mantiene en su poder los bienes fijos (vías y estaciones), así como el material rodante que se arrendo a los concesionarios. Se exigía que las compañías realizaran las inversiones para mejorar la infraestructura de la manera especificada en los contratos de concesión. A cambio de ello, los concesionarios obtuvieron derechos de monopolio, salvo que estaban obligados a permitir el paso por “sus” vías de servicios de pasajeros, bajo pago de una tarifa. Y aunque tenían derecho a dirigir sus propios servicios de pasajeros, no estaban obligados a hacerlo.

El segmento de larga distancia apuntó a una descentralización del transporte ya que aquellas provincias que desearan mantener dichos servicios, debían hacerse cargo de la totalidad de la operación. Quiero detenerme en este segmento porque es aquí donde se evidencio la magnitud de las privatizaciones, aquellas provincias que por razones presupuestarias no pudieron acceder a las concesiones fueron la que más padecieron la desarticulación del ferrocarril conllevando a la precariedad de sus economías regionales como así también a la desaparición de numerosos pueblos ligados al ferrocarril, es más aquellas provincias que mantuvieran las rutas debieron pagar a los concesionarios de cargas un canon por el usufructuó de las vías. En definitiva el único ramal que demostró ser rentable en este sentido fue el que unía Buenos Aires y la ciudad de Mar Del Plata.

Previamente a la privatización y de la conformación de los grupos concesionarios el gobierno nacional acordó con el Banco Mundial, la formación de una empresa integrada por Ferrocarriles Argentinos, la Municipalidad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, que quedaría a cargo de los servicios metropolitanos de pasajeros que podían ser concebidos. La empresa tripartita no llegó a concretarse, pero en marzo de 1991, una prolongada medida de fuerza de trabajadores ferroviarios (básicamente seccionales de las Asociación de señaleros y de la Fraternidad) sirvió de punto de partida para que el gobierno nacional anunciara la privatización del sector. Como resultado de esto se conformó la empresa Ferrocarriles Metropolitanos Sociedad Anónima (FEMESA). La red se dividió en siete sectores que se licitarían en tres etapas, los interesados podían presentar propuestas para operar todos o algunos de estos sectores, pero ningún concesionario se le podría adjudicar la totalidad de la red, esto es comparable con Brasil bajo el mandato de Cardoso ya que tiende o tendería a aumentar la competencia entre los concesionarios, otro aspecto en común concierne al mantenimiento e inversiones necesarias. Pero el dato transcendental y diferencial con respecto a RFFSA (Red Ferroviaria Estatal el Brasil), es que las concesiones metropolitanas de servicios de pasajeros y subterráneos fueron subsidiadas por el Estado, es decir, la propuesta que solicitara el menor monto de subsidio estatal para cubrir los déficits operativos y las inversiones necesarias para el mantenimiento y renovación de la infraestructura y las instalaciones, resultaría la ganadora. Este subsidio se justicaba en la necesidad de hacer compatible la prestación de un servicio imprescindible con una rentabilidad que despertara el interés empresarial. En 1992 se presentaba siete consorcios: Ferrocarril Metropolitano, Ferrovías, Metrovías, Trainmet, Ferrometro Argentino y Metrobaires. El proceso adjudicatario fue bastante conflictivo por las demandas de los grupos oferentes y esto dilato el traspaso, recién para 1994 se dieron a conocer los resultados de las licitaciones. Metrovías se adjudicó el Sarmiento, Mitre, Urquiza y los subterráneos; Trainmet el Belgrano Sur, el Roca y el San Martín y Ferrovías el Belgrano Norte, sin embargo las discusiones y controversias continuaban en pos de obtener ventajas contractuales, es decir, ponían como condición para hacerse cargo de los servicios la renegociación de los montos de los subsidios, la flexibilización del régimen de penalidades y del diagrama de operaciones y el aumento de las tarifas. Ya transferidos los servicios, los primeros intentos de hacer cumplir los contratos se toparon con el rechazo de las concesionarios que responsabilizaban al Estado de las fallas, estas fallas son el mal estado del material recibido, la demora en la entrega de materiales y de los subsidios para realizar reparaciones. Es fundamental observar que la resolución de conflictos dependió en gran medida de las injerencias del Ministerio de Economía, aun desoyendo las lecturas técnicas sostenidas por los organismos que, en muchos casos, intentaban apegarse a criterios de gestión aceptados como válidos y a las pautas inicialmente fijadas por los pliegos de licitación.

Un dato no menor y que se vincula con la Unión Ferroviaria, fue la adjudicación del ramal de cargas correspondiente al Ferrocarril Belgrano, dicho ramal de carga anteriormente no pudo ser concesionado por la falta de oferentes o interesados, es por eso que el Estado Nacional encara un plan de inversiones a fin de tonarla un negocio atractivo para el capital privado. Sin haber logrado el interés de ninguna empresa, en julio de 1997 se aceptó la propuesta presentada por la Unión Ferroviaria para la operación del ramal, que incluyó un subsidio del Estado para solventar la operación y las inversiones sin incluir la prestación del servicio de pasajeros.

Otro punto pertinente es observar que los procesos adjudicatarios tenían que ser presentados con el aval de un operador técnico, con solvencia para ganar la licitación, por ejemplo el primero de este tipo vinculado a los ramales de carga de la línea Mitre, es obtenido por el Nuevo Central Argentino, con el respaldo de la Aceitera General Deheza (AGD), sin embargo sucedió en el caso de ramal San Martín que Pescarmona oferente a participar de la licitación no contaba con el aval técnico, su competidor en el mismo corredor ferroviario, Astramar tenía respaldo técnico favorable, pero el Ministro de Economía, Domingo Cavallo la impugno, debido a que consideró que tenía fallas técnicas y financieras, y dispuso un nuevo llamado. En una segunda oportunidad, el que gano el consorcio para explotar Buenos al Pacifico (BAP) de la Línea San Martin fue ni más ni menos, que Pescarmona a pesar de que legisladores de la Comisión Bicameral ponía en duda la factibilidad de cumplimiento de los compromisos económicos asumidos, como resultado de esto no solo obtuvo los servicios del San Martin sino también de la Línea Urquiza ( Pescarmona debía reemplazar a su operador técnico y hacerse patrimonialmente responsable sobre sus socios). A largo plazo éste proceso adjudicatario resulto un fracaso ya que Pescarmona nunca llego al tonelaje de carga optimo, dando como resultado fuertes pérdidas, como resultado de esto vendió su paquete accionario a empresas brasileñas, entre ellas, ALL Logística.

El camino adoptado por Brasil consistió en que RFFSA ejercería control sobre sus activos en manos de los concesionarios, y el manejo de la deuda previa, dejando de lado todo tipo de operación ferroviaria directa. Los contratos de concesión no tienen obligaciones específicas de inversiones, aunque los planes deben ser puestos en conocimiento de las autoridades para períodos de tres años, a los fines de evaluar los programas de cumplimiento de metas de seguridad operativa y producción mínimas, que son responsabilidades de los concesionarios. Por cuanto respecta a los servicios de pasajeros, aunque la responsabilidad quedó en manos del Estado, éste transfirió dicha responsabilidad a las provincias que, en su mayor parte, carecían de los medios para mantenerlos.

En relación a los organismo de control se fueron sucediendo diferentes entes autárquicos, uno de ellos fue la Comisión Nacional de Regulación Ferroviaria (CNRF), su función consistía en resolver posibles controversias entre el Estado Nacional, concesionarios y usuarios. Además se encomendaba la prevención de conductas monopólicas y la promoción de la competencia entre los operadores ferroviarios y entre el ferrocarril y otros modos de transporte, eliminando regulaciones innecesarias, esta comisión no tenía atribuciones de control, ni sobre el desempeño de los servicios ni sobre el cumplimiento de los contratos. Para esa tarea se creó por decreto en 1993 la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF), este organismo se disolvió en 1996, en el marco de la segunda reforma del Estado, sin haber logrado ningún avance. Se sucedieron otros organismos de contralor y siempre existían las mismas críticas, falta de claridad en los manejos de fondos asignados, el incumplimiento de las funciones y la falta de independencia del poder político. Sin embargo el poder legislativo no supo o no pudo encausar el rumbo vigente, y ninguna de las iniciativas planteadas por el parlamento fueron sancionados, el nuevo organismo de control, la CNRT (Comisión Nacional de Regulación del Transporte) fue absorbiendo las diferentes comisiones creadas anteriormente, consumando la injerencia del poder ejecutivo por sobre el organismo.

 Dicho organismo estaba vinculado a las inspecciones en el exterior de sistemas y materiales que los concesionarios importan. Este criterio resulta costoso y menos eficaz para el organismo que la opción de realizar estudios generales y sistemáticos que le permitieran conocer las características de los sistemas y materiales más modernos y evaluar sobre esta base las adquisiciones que hacen los concesionarios. El desmembramiento de los equipos técnicos limitó las posibilidades de hacer inspecciones de seguridad, por la misma razón, tampoco existe una estadística de seguridad y los datos con que se cuentan son estimaciones. Cabe señalar que lo referido a seguridad es uno de los aspectos postergados por la inversión empresarial. Para monitorear los aspectos relativos a la calidad de los servicios, inspectores de la CNRT realizaban visitas periódicas en las que se controlaban la limpieza de las estaciones, estado de trenes, presencia del personal requerido, cumplimiento de las frecuencias.

El control de las tarifas es un tanto complejo, ya que la autoridad normativa debe cumplir con dicha tarea, pero la realidad indica que los cuadros tarifarios resultan de arduas negociaciones por fuera de la comisión, en las que entran en juego tanto los  subsidios que reciben los operadores como la sensibilidad y repercusión pública del tema. En cambio Brasil en términos tarifarios, adopto un mecanismo de precios máximos revisados periódicamente por la inflación, y varían de acuerdo con las características de la red, el producto y la región geográfica. Los concesionarios se obligan a facilitar la información necesaria para el control por parte del gobierno y a obtener su registro en la Bolsa de Comercio, dentro de cierto plazo posterior a la licitación. Ambos agentes presentan falencias de carácter técnico e institucional, no es que Argentina sea la “oveja negra” en materia regulatoria, por ejemplo en Brasil, la regulación del sistema convivían agencias con una asignación de roles y de poder de acción que no tiene la claridad necesaria. La función de la comisión reguladora de siete miembros, COFER, conducida por la secretaria de transporte perteneciente al Ministerio de Transportes, es la resolución de los conflictos entre el gobierno, los concesionarios y  los clientes; sin embargo, no tienen una estructura técnica, razón por la cual debe recurrir a los técnicos de la secretaria. Ésta, a su vez, debe recurrir al personal de la RFFSA, que tiene el conocimiento de la actividad y todo el registro histórico. Por lo tanto, el monitoreo de la actividad ferroviaria descansaba sobre un mecanismo bastante complejo. La creación de la Agencia Nacional de Transportes Terrestres, abre la expectativa sobre la posible resolución de los problemas regulatorios.

La eficacia demostrada en el periodo analizado, por la CNRT en materia de sanciones es bastante paupérrima, por ejemplo, cuando los concesionarios incurren en incumplimientos en los planes de inversión, éstos llegaban a acuerdos con niveles políticos de las áreas de transporte y economía. Las modificaciones contractuales, impulsadas a partir de 1996 para declinar las obligaciones de inversión establecidas inicialmente son muestras del grado de influencia que tenían los concesionarios.

 Otro ejemplo evidenciado en el segmento de cargas o mercancía, se encuentra en el incumplimiento del pago del canon correspondiente, ¿Cómo?, las administradoras provinciales planteaban que los precios eran excesivos y no se correspondía con el pobre estado de las vías. Los concesionarios de los servicios de carga utilizaban la deuda acumulaban las provincias para no pagar el canon que, según los contratos de concesión, debían pagar al Estado Nacional.

En términos comparativos el proceso de reformas en el Brasil le ha significado un aumento en la inversión privada, aunque siendo objetivo en ese momento la competitividad era relativamente baja, la estructura ferroviaria correspondía con una economía del finales de siglo XIX y principios del XX, por otro lado la infraestructura de vía posibilitaba velocidades de hasta 20 km/h frente a los 80 km/h correspondientes a los Estado Unidos. Para el periodo 1997-2000 la inversión total llegó a 1600 millones de dólares aproximadamente, destinada principalmente infraestructura, superestructura y ampliaciones, otro dato importante es la evolución del transporte de cargas que desde 1996 hasta 2000 (según datos obtenidos) fue incrementándose exponencialmente. Por ultimo  todos los ferrocarriles de cargas, muchos urbanos y subterráneos son privados, con consecuencias positivas en materia de aumento de tráfico, aumento progresivo de la productividad y reducción de precios. Argentina hacia fines de la década de los 90 entrara en una espiral recesiva y eso impactara en las concesiones y en el mantenimiento de la red.

La crisis ferroviaria en Argentina

Mi visión en este apartado consiste en introducir a La Argentina a la crisis del modelo desregulatorio de los ferrocarriles argentinos.

La Administración de Fernando de la Rúa ratifico el rumbo encarado por Carlos Menem, de modo que se hicieron caso omiso de un gran número de infracciones y de las deudas acumuladas por las empresas por falta de pago del canon. Vinculado al transporte de pasajeros del área metropolitano la crisis fiscal y la recesión llevaron a que el Estado pagara los subsidios a los concesionarios de manera irregular. Como resultado de esto las obras destinadas al mantenimiento fueron disminuyendo y la calidad de los servicios se fue deteriorando, bajo ese escenario el Estado autorizó importantes aumentos tarifarios que permitirían eliminar los subsidios, producir ahorros fiscales y financiar inversiones. La decisión tomada en un momento de altísimos niveles de desocupación y pobreza generó tanto malestar social y político que debió ser suspendida.

La crisis del 2001, ya consumada, y el abandono del régimen de convertibilidad produjeron un cambio en las reglas del juego. A partir de 2002, bajo la administración de Eduardo Duhalde, las empresas operadoras de servicios públicos demandaban aumentos de tarifas, compensaciones y reducción de las obligaciones contractuales que les permitieran mantener una rentabilidad en dólares equivalente a la que tenían antes de la devaluación.

Este  nuevo ciclo se caracteriza por la sanción de dos leyes y/o decreto, la primera es la ley de Emergencia Pública y Reforma Cambiaria que suspendía las cláusulas de los contratos de privatización de los servicios públicos que habían establecido que todo aumento de costos o cambio en las condiciones de prestación debía reflejarse automáticamente en las tarifas, la postergación de los aumentos de tarifas tuvo como contrapartida un mayor debilitamiento de la vigencia de los compromisos contractuales de las empresas y del control del funcionamiento de los servicios.

El otro mecanismo institucional que afecto al sector ferroviario fue el decreto de “emergencia de la prestación de servicios ferroviarios y de subterráneos en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2002), consistió en la suspensión de los planes de inversión y se requirió a las empresas la presentación de planes de mantenimiento de emergencia. Estos planes serían financiados mediante aportes presupuestarios y fondos de afectación especifica del estado, se anularon los aumentos tarifarios pendientes de aplicación desde 1999 y se suspendió la aplicación de penalidades hasta tanto se reformulase el régimen de sanciones. En este último punto, se aplicó la intervención de la CNRT, debido a que este organismo mostro falencias como regulador de la actividad concesionada.

Perspectivas finales

Los aportes realizados provinieron de diferentes fuentes técnicas y académicas, en este último apartado explicare que perspectivas u horizonte se vislumbra detrás de este escenario.

El transporte ferroviario en nuestro país ha sido constantemente criticado, por intereses económicos o tal vez por desconocimiento de actores políticos, sin embargo la cuestión es de que manera podemos obtener resultados positivos en el mantenimiento de la estructura ferroviaria y esto le compete a dirigentes sindicales del gremio en cuestión, empresarios capaces y un estado activo, que regule pero que también incentive a fin de aumentar y adaptar al sistema ferroviario en el nuevo siglo. La debilidad que muestra el proceso argentino, es que Ferrocarriles Argentinos nunca fue saneada, no se realizaron auditorias tendientes a contabilizar los recursos de la empresa, los organismos de control como la CNRT muchas veces han quedado “fuera de juego” en la toma de sanciones o ejecución de las mismas sobre los concesionarios. Las escasas o ambivalentes reglas del juego hicieron que la iniciativa privada fuera escasa y en algunos ramales, por ejemplo, cuando Trenes de Buenos Aires (TBA) tomo la concesión de la línea Mitre (1994), llego a modernizar ciertos coches de pasajeros los cuales, Cirigliano reconstruyo en Emfer, pero eso fue todo.

Los planes de inversión fueron condicionados por los marcos contractuales y las decisiones políticas, muchas veces sesgadas a favor de conveniencias coyunturales. El mérito de Brasil, según lo recogido en este trabajo, es tal vez haber iniciado un programa de reformas graduales, por etapas, aprovechando las privatizaciones más rentables, y que permitieran obtener la debida confianza en los inversores a fin de que aquellas inversiones – como la de ferrocarriles- pudieran tener éxito. En lo que respecta a los sindicatos, el desempeño del mismo en Brasil como en Argentina fue congruente y apoyo a los gobiernos que encararon las reformas.

Los marcos regulatorios considero que en Brasil tienden a su normalización pero que en Argentina (CNRT)  deja muchas dudas, y se deberá empezar por dar terminada su intervención a fin de que tomé su rol establecido, en el caso de la AGN (Auditoria General de la Nación) ha realizado los informes y se ha pronunciado al respecto, pero el ejecutivo no ha tomado las decisiones correspondientes sobre los concesionarios y cuando lo hizo como la tragedia de Once (2012) fue demasiado tarde, ya que los informes presentados por la AGN datan del año 2007-2008.


Autor: Federico Della Colletta 

Federico Della Colletta estudiante del último año de la Licenciatura de Ciencias Políticas en la Universidad Abierta Interamericana.

Actualmente se encarga de realizar investigaciones acerca de políticas públicas orientadas al transporte en general y en particular al modo ferroviario, como así también de sus implicancias en el esquema regulatorio, ejemplo de ello es la investigación realizada en “Privatización y Regulación del sector ferroviario en la República Argentina durante la década del 90” (Della Colletta Federico, Junio 2014), en dicha investigación se adopta un marco teórico con bibliografía de primera mano a fin de encontrar las motivaciones y antecedentes históricos que iniciaron el camino hacia las reformas proyectadas.

También sus investigaciones están orientadas sobre diversos aspectos geoestratégicos a fin de entender y concientizar en temas como el territorio, sus recursos, sus habitantes y las políticas que influyen sobre estos factores. Su interés, apuntando a dilucidar estas temáticas, recayó sobre el Sistema Acuífero Guaraní, trabajo académico efectuado  para la Universidad Abierta Interamericana en el segundo semestre del año 2014 “Encuesta Acuífero Guaraní”  (Della Colletta Federico, noviembre 2014). El objetivo de dicha investigación fue conocer el grado de conocimiento de alumnos universitarios de la carrera de ciencias políticas y relaciones internacionales  sobre el sistema del acuífero guaraní.

 


 

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