Privatización y regulación del sector ferroviario en la República Argentina durante la Década del 90.

por Federico Della Colletta

 

INTRODUCCION:

Cuando asumí las implicancias de esta investigación me centre en definir claramente los objetivos del mismo, es decir darle cuerpo metodológico a lo que me proponía investigar y desarrollar, la temática elegida fue a consideración de deseos personales y también observando algunas variables fundamentales para entender el porqué de la decisión de privatizar o concesionar los ferrocarriles. El lapso comprendido durante gran parte de la década de los noventa, fue según mi óptica, unos de los más ricos e importantes en constatación de evidencia empírica, pero no así desde el abordaje teórico  ya que fueron muy pocos los autores que decidieron criticar con fundamento el esquema de privatización del sector ferroviario durante el periodo 1990- 2001. Sin embargo se ha escrito numerosos artículos científicos sobre la administración pública y el rol que juega la  burocracia estatal en el proceso de toma de decisiones, en base a eso, decidí elegir algunos autores que analizaron el comportamiento burocratico bajo los nuevos modelos de administración pública y comprendí los nexos vinculantes entre el rol de formulación de una determinada política y su posterior implementación. Con esto intento observar dos variables, Estado y regulación de servicios públicos o empresas estatales y formulo la siguiente pregunta de investigación: ¿Cómo se relacionan las privatizaciones con el rol del Estado y su posterior rol como regulador de un servicio público?, en base a esta pregunta implemente dos objetivos, uno central o general, el cual consiste en determinar el rol del Estado en la Regulación Ferroviaria durante los años noventa, y en base a esto, desglosar el objetivo principal en partes o en metas específicas  que dirigieron la privatización y posterior regulación, de esta manera enumerare los objetivos específicos que considera sustanciales para mi investigación:

  • Conocer cuáles fueron las motivaciones para privatizar el sector ferroviario.
  • Indicar grado de injerencia de actores estatales (ministerio de Economía y ministerio de Obras y servicios públicos) frente actores privados y sindicales al momento de elegir modelos de concesión y operación del sector ferroviario.
  • Comprender el perfil de las agencias burocráticas que cumplían funciones regulatorias.
  • Constatar intromisión del poder político en los entes regulatorios.

El siguiente paso fue definir el “para que” de la investigación, encontrar la justificación fue un elemento enriquecedor debido a múltiples criterios, el principal según mi óptica, es el grado de relevancia social que tendrá dicha investigación, al ser un sector que redunda en beneficio o perjuicio de economías regionales, ciudadanos de grandes centros urbanos, calidad en las prestaciones y sustentabilidad en el largo plazo, este estudio tiene como implicancia que la gente pueda entender el porqué de ciertas decisiones y cómo esas decisiones afectan diariamente en sus vidas.

El otro criterio adoptado fue las implicancias prácticas de esta investigación, poder entender como la burocracia llegara a obstaculizar o permitirá ciertas decisiones del poder decisional en materia de gestión pública. Y el último criterio adoptado fue el valor teórico, profundizar el conocimiento teorético en áreas escasamente relevadas y crear fuente de sustentación empírica y científica.

Y por finalizando con los elementos del problema el factor viabilidad de comprobar la ineficiencia del marco regulatorio se encuentra respaldado por material o fuentes bibliográficas que serán presentados en el marco teórico.

La revisión de la bibliografía o marco teórico facilito el abordaje de la investigación ya que se pudo verificar la presencia de pocos autores que hablaran o explicaran el proceso de privatizaciones con todas las variables que eso trae aparejado. En base a lo dicho, pude constatar fuentes primarias, es decir, especialistas en la temática ferroviaria que exponen datos concretos porque fueron protagonistas de alguna manera del proceso de concesión o “privatizador”. Dentro de la bibliografía seleccione diversos materiales que me ayudaron a encarar la investigación, del material de primera mano encontré, “El Ferrocidio” (Juan Carlos Cena, sindicalista y ex empleado de Ferrocarriles Argentinos);  “Argentinos, F. Estado y políticas estatales. La reformulación del papel del Estado” (Ruth Felder, docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA); Martin, B. “Privatización Ferroviaria mediante Concesiones”; “Los problemas de la organización burocrática”, Dr. Jorge Barenstein. Al concluir los requerimientos de material bibliográfico, pude observar que todos los autores o la gran mayoría de ellos acordaban en que el retiro del Estado como principal fuentes de recursos y gestión en los ferrocarriles derivo a largo plazo en el deterioro de los servicios como así también en la infraestructura, pero en muchos aspectos no teorizaban sobre aspectos centrales en la burocracia como modelo de administración estatal y el comportamiento que tuvo en los organismos de control durante toda la década de procesos estructurales.

Es por eso que decidí ampliar toda la información y elaboración centrándome en las características de la burocracia desde su óptica instrumental y político, introduciendo dichas variables teóricas en el caso que nos compete, es decir, el proceso de concesión y posterior regulación.

La hipótesis adoptada fue el de causalidad, es decir, la relación entre las políticas de privatización o concesión y el marco regulatorio, donde la variable independiente (causa) son las políticas de privatización y el efecto o variable dependiente es la regulación. La hipótesis seria finalmente presentada de la siguiente forma: “La políticas de privatización generaron ineficiencias en el marco regulatorio”, de esta hipótesis y de los resultados encontrados y verificados empíricamente puede decir que la regulación fue y es  ineficiente.

Por último el modelo de investigación adoptado fue el método no experimental por dos razones que según mi criterio son: “en la investigación no experimental se observan fenómenos tal y como se dan en su contexto natural” y por otro lado “es sistemática y empírica en la que las variables independientes no se manipulan porque ya han sucedido, ergo, son ex post facto. Sumado a lo anterior, el tipo de estudio seleccionado fue longitudinal ya que analizamos cambios a través del tiempo en determinadas relaciones entre éstas.

 La privatización del sector ferroviario a principios de la década de los noventa fue resultado de las interacciones entre sectores económicos y sociales, en una coyuntura económica adversa que necesito del Estado para su reformulación e implementación. Con este trabajo intentare explicar el proceso por el cual se llega a dicho diagnóstico del problema valiéndome de diferentes autores que teorizaron sobre las reformas estatales, es decir, desde la definición del problema, el planteo de las alternativas, la alternativa elegida y su implementación; por el otro lado me centrare en las separación de funciones y puntualmente en el marco regulatorio.

La articulación teórica se verá de forma más precisa a través de la constatación empírica, demostrando el comportamiento de los actores políticos y económicos en ese proceso de reforma del sector ferroviario, considerando que, es el mismo Estado que reformula su acción y su injerencia a través de la institucionalidad republicana.

Como primera parte, presentaré el proceso histórico por el cual se llega a esa reforma, posteriormente precisaré la definición del problema y por último la dinámica en la implementación de esa reforma utilizando conceptos teóricos provenientes del New Public Managment.

ANTECEDENTES PREVIOS A LA PRIVATIZACION:

Hacia fines de la década de los 80 el modelo de Estado de Bienestar Keynesiano subsidiando la demanda, a empresas públicas y a privadas se encontraba netamente limitado y daba muestras de deterioro, el capitalismo asistido estaba creando grandes déficits en el gasto público, este a su vez se financiaba  a través de la expansión monetaria, lo que eventualmente generaba inflación. Independientemente de esto, la crisis de la deuda externa en los países subdesarrollados perjudicaba cualquier intento de sostener ese modelo de Estado, La Argentina no fue exenta de este problema y paulatinamente se esbozó una serie de programas en la  privatización de algunas empresas estatales, aunque en una primera etapa, el gobierno de Raúl Alfonsín tuvo una serie de impedimentos institucionales (parlamento con mayoría opositora), sumado a lo moderado de esa reforma que incidieron de manera negativa en esa transformación, derivando no solo en una crisis de gobernabilidad ( que produjo la transición del gobierno democrático 7 meses antes de terminarlo), sino también económica, a través de una hiperinflación.

Encarar una reforma, en ese momento, no era solo recomendable para insertarse en el contexto internacional sino también para asegurar la estabilidad institucional de un país que había recuperado la democracia en tan poco tiempo. Entonces resumiendo, la reforma se presenta como una necesidad no solo financiera sino también institucional, la primera  tiene como objetivo tornar creíble al Estado y la segunda cambiar el modelo estatal, para ello la capacidad del gobierno de Carlos Saúl Menem de establecer alianzas y consensos dentro del parlamento y con los principales agentes económicos y gremiales sirven de premisa para poder entender, en un primer momento, la dinámica de las privatizaciones.

Para que Argentina pudiera realmente cambiar el modelo de intervención, en un régimen democrático republicano, el parlamento tuvo que sancionar dos leyes marco, digo marco porque a través de estas leyes se le concede al ejecutivo nacional el poder para implementar las privatizaciones. Y por otro lado  el elemento democrático, es decir, la búsqueda de consensos en la sociedad que legitimen una reforma estructural, que implicaría en las relaciones del gobierno con el ciudadano, ergo, la instalación de una agenda que permita el logro de esos consensos. En esta materia y siendo objetivo, el gobierno no tuvo dificultades para instalar una agenda institucional que legitimara ese proceso de reformas, esto es debido  según mi criterio a una situación sin retorno evidenciado por el deterioro de la empresas y servicios públicos, al gradual aumento de la inflación que termino para el año 1989 con una hiperinflación motivando el abandono anticipado del Presidente Alfonsín, la imagen de los saqueos a supermercados es a mi juicio la perdida de gobernabilidad y de una situación que puede empeorar.

Con este panorama y apoyándome en información de la época (“La Nación”, Buenos Aires, 5/6/90), los argentinos apoyaban un plan para privatizar las empresas estatales, debido a la fatiga de la población por la ineficiencias y la baja calidad de los servicios, cuando se iniciaron las reformas, a comienzos de los noventa, el 67% del publico pensaba que el plan que se estaba implementando era necesario para controlar la inflación, más allá del retroceso o de ciertos costos. Ahora bien, teniendo estructurado el problema global con el cual se enfrenta la Argentina y que legitima en la población un proceso de reestructuración no solo administrativa sino también económico/productiva, analizare el elemento institucional que posibilito la reforma estructural.

EL CAMINO HACIA LA PRIVATIZACIÓN

Como bien dije anteriormente, la reforma estructural necesito de dos leyes marco, la primera estaba destinada a terminar con el régimen de promoción industrial vigente desde la década de los 60, es decir el desmantelamiento del capitalismo asistido a través de ley 23697 –ley de emergencia económica-, la segunda ley marco es la 23696 –ley de reforma del Estado- con esta ley el Estado tiene la potestad para iniciar un proceso de desregulación y privatización de empresas y servicios públicos. Lo particular de este proceso fueron una serie de lineamientos, que fueron tomados de otros países que habían encarado procesos de privatización (Reforma del Estado y transformación nacional, Buenos Aires, 1990, pág. 93 a 101):” 1) legalidad, significando que la constitución y las leyes definirían quien tenía el poder para llevar a cabo cada paso del programa, 2) integralidad, para contemplar al programa de reformas como un modelo integral y de amplia cobertura; 3) celeridad, privatizando los sectores estratégicos en un año; 4) predictibilidad, que incluía el monitoreo preventivo y el trabajo de base para conocer los mercados y los consumidores o usuarios, para lograr un mejor diseño y adecuación del programa de reformas; 5) flexibilidad en los métodos y en la instrumentación, mientras se mantenían firmes las metas principales del programa; 6) publicidad, lo que involucraba un proceso transparente para informar al público, y 7) finalismo, con el objetivo de las reformas como una empresa democrática que consideraba la privatización como una transferencia del Estado a sus ciudadanos”. (Díaz R., 2002)

La capacidad de maniobra por parte del gobierno de Menem le permitió sortear los obstáculos que provinieron del mismo Partido Justicialista (Menem era presidente del partido) así como también de los sectores radicales que más allá del compromiso temporario de no obstaculizar, se reservaron el derecho a disentir o a proponer alternativas a artículos específicos. Con todo esto el gobierno recibió fuertes apoyos provenientes de la Sociedad Rural Argentina, la Unión Industrial Argentina y empresarios del quehacer nacional.

“Con respecto a los sindicatos, el gobierno utilizo los Programas de Propiedad Participada, es decir, la misma ley de reforma del estado en su proyecto presentado en 1989, explicitaba que los trabajadores fueran accionistas de las EPEs (Empresas de Propiedad Estatal) a ser privatizadas, esto permitió aminorar la criticas por parte de los sindicatos”, (Díaz R. 2002)   . Dentro del entramado institucional podemos evidenciar una cooperación entre el parlamento y el ejecutivo, es decir, que para que una empresa estatal fuera privatizada, el parlamento previamente debía aprobar una ley de “sujeto a privatización”, una vez efectuado este procedimiento el Ejecutivo tiene autoridad para establecer los lineamientos de la política de privatización eligiendo, del menú de opciones que le da la ley, los aspectos específicos de cada caso: promoción, modalidades, exclusión de monopolio, privilegios o discriminaciones.

Lo detallado hasta aquí son aspectos generales de es te proceso de reforma, el cual permite contextualizar y darle un marco histórico a fin entender el proceso de privatización del sector ferroviario. A continuación detallare las autoridades implicadas en el proceso de privatización: 1) Presidente: competencia decisoria, 2) Ministros: competencia de ejecución; 3) Comisión Bicameral del Congreso: monitoreo político; 4) SIGEP: monitoreo administrativo, 5) Tribunal de Cuentas: monitoreo financiero. (Díaz R., 2002)

La autoridad de aplicación (el organismo o el funcionario con la responsabilidad de efectuar la privatización) es el Ministro en cuya jurisdicción se encuentre la empresa especifica; asi por ejemplo, la privatización de un banco estará a cargo del Ministerio de Economía, mientras que la privatización de una instalación industrial militar estaría bajo la responsabilidad del Ministerio de Defensa. Sin embargo, la ley establece diversos contrapesos al poder del Ejecutivo: 1) el Congreso hace la declaración de “sujeta a privatización”;  2) limita el poder del Ejecutivo al declarar una larga lista de empresas públicas “sujetas a privatización” y 3) delega en el Ejecutivo la potestad de llevar adelante la privatización, pero crea una Comisión Bicameral del Congreso como mecanismo de control y seguimiento sobre el proceso (Díaz, R.2002).

Para que las privatizaciones fueran consideradas legítimas, la  implementación de la ley de Reforma del Estado puede considerarse como un factor decisivo, es decir la implementación de la ley de reforma confirió un aura de legitimidad a las reformas, cumpliendo de ese modo un papel central en su éxito definitivo. La ley delegaba y limitaba el poder conferido a las distintas ramas del gobierno, lo que aseguraba una participación amplia y variada en el proceso de privatización; el Ejecutivo y el Congreso tenían que cooperar y trabajar de común acuerdo para declarar una empresa de propiedad estatal “sujeta a privatización” y para realizar el seguimiento del proceso.

Ahora bien estos aspectos generales tratan de situar el contexto económico, enmarcado por las urgencias fiscales y los compromisos asumidos con el Banco Mundial, el cual en varias operaciones, entre ellas la privatización de Ferrocarriles Argentinos, asumieron un rol activo asesorando como así también financiando los despidos posteriores a través de la asignación de créditos, pero estas urgencias fiscales estaban estrechamente vinculadas en aspectos como, la inflación y  el desprestigio que suscitaban la empresas y servicios públicos en el imaginario colectivo lo que facilito el consenso y la legitimidad. Como los podemos constatar, las reformas se llevaron adelante con gran rapidez; el ochenta por ciento de las privatizaciones ocurrieron entre 1990 y 1993, cumpliendo con uno de los lineamientos anteriormente citados, el de la celeridad.

En el siguiente apartado  explicaré la reforma del sector ferroviario propiamente dicha, evidenciando y clarificando que la reforma en el sector a analizar tuvo una serie de dificultades y posteriores traspiés que se evidenciaron en el elemento regulatorio y operacional.

LA REFORMA EN EL SECTOR FERROVIARIO

Anteriormente explique el porqué de la reforma y la definición del problema, pero aunque parezca sencillo apreciar dicha definición la implementación no está exenta de complejidades y oposiciones en circunstancias en que el Estado redefine su actuación y su intervención, el caso a presentar es objeto de este tipo de análisis. En tanto que intervienen actores económicos  como los concesionarios, actores políticos y/o sociales como los sindicatos; y por último el Estado y los ciudadanos.

El gobierno de Carlos Menem pudo conseguir legitimidad en grandes núcleos políticos, económicos y gremiales articulando algunas políticas compensatorias a fin de aminorar posibles resistencias. Pero la urgencia de obtener recursos y mostrarse atractivo a los empresarios mermo de alguna manera la capacidad regulatoria “La ortodoxia antiestatista y la urgencia privatizadora tuvieron como correlato el carácter subsidiario otorgado a la regulación, lo que determinó que la mayoría de las redes de servicios fueran transferidas a operadores privados sin que se hubiera completado previamente el esquema de regulación” (Felder R. 2000). Hasta inclusive podemos observar un aspecto neoutilitarista en esto, la presentación política de estas visiones pro mercado destacó la posibilidad de mejorar el desempeño de los servicios mediante el sometimiento a los efectos disciplinadores de la competencia; sin embargo, esta promesa no necesariamente se verifica, en la medida en que el carácter privado de la propiedad no está ligado forzosamente a la competencia y, en consecuencia, no siempre induce a la búsqueda de eficiencia.

Es interesante traer a la luz de este proceso, algunos aspectos de Ozlak  a fin entender esta redefinición estatal, por un lado en el plano funcional es decir a través de la división  social del trabajo a través del cual el Estado privatiza y descentraliza actividades que antes intervenía directamente, y Ferrocarriles Argentinos es un claro ejemplo de esta teorización que a continuación explicare, pero a grandes rasgos el Estado federal deja de financiar los ramales de larga distancia, adjudicando dicha responsabilidad a las provincias, esta proceso de desvinculación influye notoriamente en un segundo  plano, que según Ozlak se denomina material o de distribución del excedente social, de esa maximización de recursos que antes destinaba al mantenimiento de grandes extensiones de vías férreas, ahora el Estado solamente iría a financiar al sector metropolitano bajo un esquema de subsidios (el más bajo).

Otro factor a considerar es la relación de poder o dominación que tiene el Estado con los otros poderes que juegan en las privatizaciones; el Estado no puede “autónomamente” fijar una medida sin percatarse que posiblemente obtenga algún tipo de resistencia, esto lo observamos en la regulación, y en definitiva si los entes u organismos encargados de auditar y controlar a los privados tienen “autoridad” sobre los concesionarios, en los hechos la más de la veces las operadoras negociaban sus incumplimientos o exigencias con los más altos niveles gubernamentales, restringiendo notoriamente la capacidad  de imponer sanciones por parte del organismo “Que un programa de regulación requiere siempre un elemento catalizador que produzca suficiente apoyo político para regular. Su consolidación y efectividad puede explicarse fundamentalmente por la demanda de protección de grupos afectados por la actividad; en otros términos, por la capacidad de instalar el tema en la agenda pública, lo que incluye definir qué se entiende por regulación estatal de los servicios públicos. Un marco regulatorio es, en estos términos, necesariamente un ejercicio de conflicto político, la búsqueda de intercambios aceptables entre objetivos múltiples asociados con actores involucrados: industrias reguladas, grupos de usuarios, funcionarios de distintas instancias estatales relacionadas con la actividad, políticos que actúan en nombre de sus representantes” (Felder, R. 2000).

La aplicación de la teoría de la agencia, o de principal y agente es relevante para plantearnos el concepto de alineamiento y la información con que cuenta cada uno de los actores, en este caso el contratante para administrar los servicios hacia valer su posición económica para gravitar sobre ciertos intereses propios y no necesariamente sobre los de la comunidad. Por ejemplo, la modalidad de contratación fue la concesión subsidiada que Sonia Fleury identifica como contratación hacia fuera o contratos de desempeño, en términos empíricos la concesión se estructuraba de la siguiente manera, la concesión de servicios no constituye una privatización, ya que no cambia el carácter de la propiedad (esto se acercaría al modelo de Fleury de contratos de desempeño) de los bienes concedidos; se trata de una de las modalidades de apertura a la actividad del sector privado en áreas que previamente eran de exclusiva injerencia estatal y, de este modo, fue considerada en el ambicioso proyecto de reforma del Estado. Por otra parte, más allá de que formalmente los bienes siguen siendo propiedad del Estado, los operadores privados han tenido una considerable capacidad de disponer de ellos, prácticamente sin injerencia del Estado sobre su uso. Por ejemplo, las recientes renegociaciones contractuales habilitan a las empresas para utilizar los bienes concedidos como garantías para la obtención de créditos.

Quiero detenerme en este aspecto crucial, y digo crucial porque es la piedra angular de mi exposición, en muchas de las ocasiones los concesionarios tuvieron libre disponibilidad en relación al material e infraestructura recibida lo que redunda paulatinamente en un deterioro de las formaciones y unidades, muchas de las cuales fueron “canibalizadas” y vendidas a muy costo, lo mismo sucedió con gran cantidad de talleres de reparación y mantenimiento, suponiendo que lo aseverado es parcialmente cierto. Argentina realizo algún tipo de inventario sobre los recursos que estaba entregando a los operadores, Felder viene afirmar mi hipótesis (improvisación en el proceso referido a la auditoria y a la regulación), “la urgencia gubernamental de la que venimos hablando llevó a desdeñar no sólo la rigurosidad formal durante los procesos de transferencia, sino también la definición de las pautas de la futura relación entre el Estado y los nuevos operadores privados de los servicios, contradiciendo los criterios internacionalmente reconocidos como válidos, que consideran que una de las claves del desempeño de servicios públicos de gestión privada es la eficacia de la regulación estatal”. Esta afirmación se encuentra a su vez respaldada por un trabajo de Devlin en el año 1993, en dicho trabajo el beneficio social derivado de la privatización de servicios públicos se liga con la creación de los entes y marcos regulatorios previos a la privatización, la autonomía de los órganos regulatorios, la existencia de normas claras, coherentes con la capacidad administrativa de los reguladores y compresibles para las usuarios y la existencia de un conjunto de sanciones claras y de severidad creciente. Contrastando estas afirmaciones teóricas con la visión de Dromi (Ministro de Obras y Servicios Públicos y uno de los creadores de la ley de reforma del Estado) él pensaba en que el gobierno está dejando la administración de las empresas de servicios en manos de la sociedad, la sociedad va a controlarlas; no voy a entrar a debatir estos dichos pero si me atrevo a discrepar con esto, la regulación requiere no solo de “buenos ciudadanos” sino también de agentes y agencias creíbles posiblemente vinculados a un modelo de contribución democratizante, en donde la participación ciudadana y la transparencia administrativa tienen que ser mancomunados en búsqueda de la eficiencia y la calidad del servicio.  Los detalles que a continuación brindaré quiebran cualquier criterio de democratización o de gerenciamiento público.

 Vamos a pensar la implementación de la política pública, como un proceso donde incidieron numerosos actores con capacidad de influir en su diseño y posterior aplicación, para eso es fundamental situar a los entes gubernamentales que participaron en el proceso, por un lado el Ministerio de Obras y Servicios Públicos (cartera bajo la administración de Roberto Dromi) y posteriormente el Ministerio de Economía que absorberá dicho ministerio.

En una primera etapa (bajo la órbita del MOySP)  la reestructuración ferroviaria estaba orientada a inyectar capitales privados que permitieran una recuperación de la empresa tendiente a “elevar la participación del modo ferroviario en el tráfico de cargas y pasajeros. Esta perspectiva quedo rápidamente descartada, en primer lugar el Estado afrontaba una crisis estructural en la economía y las medidas a adoptar debían ser dinámicas y rápidas, con el fin de mostrarse creíbles a los capitales y futuros inversionistas extranjeros. Esto origino que el propio ministerio de Dromi, reconociera que se mantendrían los servicios que pudieran demostrar su validez económica, excluyendo la participación del Estado como fuente de subsidios (Página 12, 22 noviembre de 1989), Dromi planeaba conceder casi todos los servicios interurbanos de carga y metropolitanos de pasajeros, los servicios de pasajeros de larga distancia, no entrarían en este proceso y paulatinamente quedarían clausurados, uno de los llamados trenes generales (se denominan así a los trenes de largas distancia) clausuraría sus servicios en el año 1993.

Cuando ya se había iniciado el primer proceso de transferencia de un ramal al sector privado, las autoridades de la empresa estatal, el gobierno nacional y el Banco Mundial suscribían un Memorándum de Entendimiento para la Reestructuración de Ferrocarriles Argentinos, este entendimiento fue aprobado mediante decreto; esto influiría notoriamente en la políticas afectadas al sector ferroviario. En dicho Memorándum, el gobierno se comprometía a realizar una drástica reducción de personal de la empresa, financiada con créditos del organismo multilateral, el que a su vez monitorearía estrechamente el proceso de reestructuración; también aquí se anticipaba el proyecto de separación y eventual privatización/concesión del transporte metropolitano de pasajeros, que sería públicamente anunciada un año después.

Estos considerandos se pueden constatar con un caso de privatización llevada a cabo por el MOSP (ministerio de obras y servicios públicos) que luego derivaría en su deslegitimación y posterior absorción por el Ministerio de Economía. En mayo de 1990 se iniciaron los trámites para licitar el Ramal Rosario-Bahía Blanca, cuya concesión estaba pautada en el Decreto 666/89 (Reestructuración Ferroviaria); el Parlamento había dado su acuerdo acerca de los criterios de la licitación, pero los pliegos que entregó el MOSP a los interesados habían sido modificados, ampliando el objeto de la concesión, hay que destacar que estos desvaríos en lo que se presenta y como después se implementa es un dinámica propia del gobierno de Menem en el que generalmente se cambiaba una “coma” al proyecto original a fin de satisfacer necesidades de algunos actores, en este caso a Ferroexpreso Pampeano por sobre lo que se negoció en las comisiones parlamentarias, el caso particular en la concesión sobre este ramal es la modificación del objeto de concesión, ergo, mientras el proyecto original ofrecía el ramal Rosario- Bahía Blanca, la nueva versión lo hacía con el corredor del mismo nombre; el primero es un ramal deteriorado y que en ese momento estaba en desuso, el segundo cubre prácticamente toda la zona cerealera pampeana y, en ese momento, era la parte más rentable de Ferrocarriles Argentinos. El cambio desató fuertes controversias que se zanjaron a favor del MOSP, concretándose así la convocatoria, en dicho proceso los dos interesados RENFE (Empresa estatal española de Ferrocarriles) y Techint participaron en el proceso licitatorio, en el cual la oferta ganadora fue Techint en el año 1990. “La comisión Bicameral de Seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones requirió la suspensión de la concesión por considerar que existían puntos oscuros, el reclamo no tuvo otro efecto que demorar la firma del contrato hasta junio de 1991 y el comienzo de la operación privada hasta noviembre del mismo año” (Felder, R. 2000).El resultado fue un proceso no solo conflictivo sino también lleno de discrecionalidades, progresivamente el MOSP perdería terrena e injerencia en el proceso, y un nuevo actor institucional aparecería en el proceso.

En octubre de 1990, se lanzó una Segunda Etapa de la Reforma del Estado, que incluía nuevas áreas a privatizar y disponía acelerar la privatización de las principales empresas públicas, dentro de esta operatoria observaremos el ingreso de nuevas áreas licitatorias, como es el caso de los servicios interurbanos del ferrocarril Mitre, San Martín y Sarmiento, dichos procesos son presentados en el año 1991. Los servicios de Subterráneos de Buenos Aires tendrían que ser concedidos en 180 días.

Como dije anteriormente el proceso de desestatización ferroviaria quedaría bajo la órbita del Ministerio de Economía, el ingreso de este actor burocratico imprime un nuevo sello en la gestión sobre los procesos licitatorios y en las transferencias, es decir se trataba de actuar más prolijamente y, a la vez, ser más eficaz en el logro de los resultados perseguidos, con ese objetivo de acelerar los procesos se optó por reducir las exigencias licitatorias, es decir, los nuevos concursos eliminaban una de las obligaciones más gravosas para los privados. Los interesados podían optar por declinar la prestación del transporte interurbano de pasajeros, en cuyo caso quedaría a cargo de Ferrocarriles Argentinos, que pagaría un peaje al concesionario por el uso de las vías. De este modo, el negocio se tornaba más interesante, porque no solo el privado se “deshacía” de lo residual del negocio ferroviario sino porque además el solo pago del peaje representaba un ingreso extra considerable y seguro. Sin embargo este esquema presentaría algunos problemas, es decir, cuando el Estado Nacional transfirió a las provincias los corredores de larga distancia. Estas debían pagar el peaje correspondiente a los operadores de carga por la utilización de las vías y rutas, ¿qué sucedía si la provincia no pagaba?, el concesionario reclamaba a la provincia el pago del canon por explotación del circuito en cuestión, pero a su vez como el privado tenía que pagar el canon al Estado Nacional, el primero se negaba pagarlo porque la provincia no había realizado el deposito hacia el operador de cargas. En definitiva ningún actor se fijó responsabilidades  y su correspondiente rendición de cuentas

Bajo este nuevo esquema de transferencias que impartió MEyOSP (Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos), el ramal de cargas del Ferrocarril Mitre quedo concesionado a través de Nuevo Central Argentino (NCA), consorcio liderado por Aceitera General Deheza. En noviembre de 1991 se difundió un nuevo cronograma de privatizaciones que se proponía eliminar a las empresas públicas del presupuesto nacional antes de finalizar 1992, con el objeto de facilitar el equilibrio de las cuentas fiscales. La coyuntura económica acelero los planes para la concesión de los ramales de carga interurbanos del Roca y del Belgrano. Para el ramal General Roca, se presentó el consorcio Ferrosur, perteneciente a Loma Negra (Amalia Lacroze de Fortabat), el cual obtuvo la concesión sin ningún tipo de interferencia; en cambio para el ramal correspondiente al Belgrano el proceso fue notablemente complejo, luego de tres llamados a licitación, frustrados por la falta de interesados, se constituyó una unidad de negocios separada, la Empresa Ferrocarril General Belgrano, de propiedad estatal y se encaró un plan de inversiones a fin de tornarla más atractiva para su licitación, este proceso derivo en que en 1997 se aceptara la propuesta de la Unión Ferroviaria para la operación del ramal, que incluye un subsidio del Estado para solventar la operación y las inversiones sin incluir la prestación del servicio de pasajeros.

Resumiendo algunos rasgos particulares, creo conveniente indicar que excepto el ramal Belgrano Cargas que fue subsidiado, los otros ramales tenían como obligación contractual el pago de un canon, ya que los bienes de capital seguía siendo del Estado, por otro lado constato una relación entre sectores influyentes en la economía y en los circuitos financieros internacionales obteniendo ramales con gran capacidad de renta, no pretendo ser determinista, pero si vemos actores como Techint (Paollo Rocca), Loma Negra ( Amalia Lacroze de Fortabat), Pescarmona son grupos influyentes y que obtuvieron bonos de la deuda externa. Otro sector que dio su apoyo a las privatizaciones fue la Unión Ferroviaria, con lo cual no es descabellado pensar que fue recompensado con la concesión del Belgrano Cargas.

Entonces dentro del marco teórico, que es el New Public Managment, aplicado a esta parte analizado, vemos algunas características a saber, entre la formulación el Estado pretendía ser eficientista y enfocada en la calidad pero en la implementación fue muy poco transparente y la calidad de los servicios fueron gradualmente cuestionadas, el aspecto regulatorio como más adelante me explayare fue un déficit no solo en su tardía formulación sino también en su evolución; suponiendo que el gobierno pretendiera asignar recursos de manera transparente. Otro rasgo fundamental que no se debe pasar por alto, es la definición a un problema que tiende a encontrar su solución y posterior implementación, Ferrocarriles tenía dos tipos de problemas: uno ligado a la coyuntura o circunstancia económica adversa que tiene que ser reencausada a través de la privatización porque el Estado no tiene fondos para seguir manteniendo toda una infraestructura de empresa  y ahí donde reside el factor estructural del problema, Ferrocarriles Argentinos venia presentando un panorama y una involución en su infraestructura y tecnologías aplicadas, poniendo un dato concreto, la última gran inversión en infraestructura y desarrollo tecnológico fue la electrificación del ramal de pasajeros perteneciente a la línea General Roca, todo el resto de las líneas metropolitanas contaban con tecnologías obsoletas para los tiempos que corrían, y esto fue determinante para su privatización, la opinión pública también jugó un rol activo porque observaba el gradual deterioro del servicio, es por eso que la privatización fue vista como una manera de tornar más eficiente el servicio, ahora bien su evolución y evaluación en la década de los noventa tuvieron diferentes resultados, no siempre tan esperados como uno pretendía. Y eso se debe a que la implementación no fue necesariamente eficientista ni racionalista, sino que jugó un rol importante los sectores que tenían capacidad de influir, no en la agenda pública, sino en la agenda institucional.

Uno podría esperar en esa etapa una gestión desempeño orientada a satisfacer al consumidor/ciudadano pero siempre y cuando haya organismos descentralizados que auditen y regulen para alcanzar ese objetivo, la realidad dista del “deber ser”.

Concesión del Área Metropolitana de Buenos Aires y su regulación

En esta parte del trabajo detallaré en líneas generales el proceso de concesión de los servicios de pasajeros en el área metropolitana, identificando actores y resultados en la implementación de la regulación.

El Memorándum que había anticipado, preveía la formación de una empresa integrada por Ferrocarriles Argentinos, la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires, esta empresa tripartita no llegó a concretarse, pero en marzo en 1991, una prolongada medida de fuerza de señaleros y del gremio de la Fraternidad  que reclamaban sueldos atrasados (gremio que nuclea a los maquinistas) sirvió de punto de partida para que el  gobierno nacional anunciara la privatización del sector.

Tras el anuncio se creó FEMESA (Ferrocarriles Metropolitanos Sociedad Anónima), esa sociedad quedaría operando la red hasta que los procesos licitatorios quedasen adjudicados al sector privado, posteriormente la red se dividió en siete sectores que se licitarían en tres etapas. Una de las características presentadas era la introducción de mecanismos de cuasi- mercado, es decir, que los interesados podían presentar propuestas para operar todos o algunos de estos sectores, pero a ningún concesionario se le podría adjudicar la totalidad de la red. También se estipulaba una clara división de actividades, el Estado se reservaba el derecho a regular las tarifas y los concesionarios se obligaban a cumplir un plan de inversiones fijados en los pliegos de licitación.

Por otro lado el Estado implemento una herramienta novedosa en el proceso de privatización de los ramales de pasajeros, a través de la concesión con pago de un subsidio, con esto el Estado entraba en una contradicción que se había puesto con su primer objetivo, reducir el gasto público y la intervención en actividades que prescindieran del Estado, ahora entre esa formulación y posterior implementación hay una explicación coherente y que puede asociarse con el modelo de “hacer que los gerentes gerencien”. Este subsidio se justificaba en la necesidad de hacer compatible la prestación de un servicio imprescindible con una rentabilidad que despertara el interés empresarial, cabe que la asignación del subsidio es en beneficio de aquel grupo que ofrece el más bajo. Progresivamente esta modalidad contractual atrajo a un número importante de interesados, pero agudizo las disputas e hizo mucha más conflictivo el traspaso, y esto se evidencio en el lapso entre la presentación (que comenzó en el año 1992) y su posterior adjudicación (diciembre de 1994).

El mapa quedo diagramado de la siguiente manera: Metrovías (Roggio) se adjudicó el Sarmiento, Mitre y Urquiza y los subterráneos de Buenos Aires; Trainmet el Belgrano Sur, el Roca y el San Martín, y Ferrovías, el Belgrano Norte, esta definición no logró terminar con las controversias, sino que desplazó el eje del problema de las impugnaciones mutuas entre consorcios a la demandas de condiciones contractuales más ventajosas, es decir, exigían renegociación de los montos de los subsidios, flexibilización del régimen de penalidades y del diagrama de operaciones y el aumento de tarifas, una arista bastante interesante en la búsqueda de resultados con orientación hacia la satisfacción del consumidor/ciudadano, la veo en el decreto 1143/91, dicho decreto establece algunos criterios para el servicio privatizado, el tema central del decreto es la fijación de pautas para las transferencias. La norma hace referencia a los objetivos de eficiencia, confiabilidad, seguridad, accesibilidad, que se aspira lograr con el menor nivel de subsidios posible. Sin embargo, no detalla niveles de calidad de los servicios, cuya explotación sigue rigiéndose por la ley General de Ferrocarriles Nacionales que data de la década de los años treinta. Tampoco fija criterios uniformes de calidad y se remite a cada uno de los pliegos de licitación (que no se hicieron públicos) por los cuales los concesionarios se obligan a cumplir con determinadas frecuencias, tiempos de viaje, confiabilidad, confort y seguridad. Se designa al Ministerio de Economía, Obras y Servicios públicos como autoridad de aplicación de estas normas y de las condiciones fijados en los contratos de concesión. Como tal, tiene facultades para intimar el cumplimiento de éstas, aplicar o proponer sanciones y resolver los reclamos de usuarios. Algunos principios vinculados a la perspectiva democratizante refieren a la participación ciudadana y a la transparencia administrativa. La realidad indica otro proceder; y lo observo en la resolución de los conflictos que estuvieron signados por un reacomodamiento en el interior del aparato estatal, fue sistemática la elusión de los organismos del propio aparato estatal, cuando sus opiniones eran contrarias a las decisiones tomadas en el Ministerio de Economía, el caso de la SIGEP (Sindicatura general de Empresas Publicas) y la comisión técnica de seguimiento de las privatizaciones son casos de una burocracia desviando las decisiones o ignorándolas cuando su criterio era técnico y obstaculizaba o demoraba la decisiones del ministerio de economía. Por ejemplo, la SIGEP fue desjerarquizada, pasando a depender de la secretaria de planificación.

La urgencia en desestatizar la actividad ferroviaria no fue acompañada de la correspondiente regulación y este proceso trajo aparejado una serie de inconvenientes a futuro, la premisa regulatoria no es un concepto argumentado por Felder para contradecir el proceso privatizador, la regulación y rendición de cuentas son puntos fundamentales en la reconfiguración del rol del Estado y la entrada en la actividad del privado administrando los recursos públicos. Acompañando la perspectiva de Felder, la cual afirma que la accountability requiere de medidas de desempeño, a través de:

  • Definición clara de objetivos para las políticas y programas
  • Monitoreo del desempeño en relación con aquellos objetivos
  • Rendición de cuentas a ministros, al parlamento y a la comunidad con base en el desempeño
  • Evaluación sistemática de todos los programas, regularmente.

A su vez estos objetivos se complementan a través de los contratos, que son el armazón legal a través del cual el principal (en este caso el Estado Argentino) ejerce su control y sanciones sobre los agentes. Sin embargo, ya en el proceso de definición y en la implementación de las medidas adoptadas, el gobierno no previo ningún esquema regulatorio con cierta independencia del poder central para monitorear el cumplimiento de los objetivos, tal es así que el primer organismo creado para resolver posibles controversias entre el Estado Nacional, concesionarios y usuarios, se le encomendaba la prevención de las conductas monopólicas y la promoción de la competencia entre los operadores ferroviarios y entre el ferrocarril y otro modos de transporte, eliminando regulaciones innecesarias. Dicho organismo, La comisión Nacional de Regulación Ferroviaria (CNRF), fue creado por decreto el 15 de diciembre de 1992, este organismo creado por decreto se constituyó en una fuente de debilidad institucional del organismo, que careció de la perspectiva de estabilidad y permanencia que tienen los organismos creados por ley, la corta vida que tendría el organismo es una muestra del riesgo de esta modalidad. Para culminar con este organismo, la CNRF no cumplía el rol regulatorio mediante el relevamiento de los contratos ni sobre el desempeño de los servicios; en el año 1993 se creó bajo decreto el primer organismo con tareas específicas de regulación y control de la gestión de los servicios: La Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF) que reemplazaría a la Dirección Nacional de Transporte Ferroviario en las tareas de control de la seguridad y de la aplicación de los contratos de concesión de los servicios de larga distancia operados tanto por concesionarios privados como por las provincias.

En el caso de los servicios metropolitanos de pasajeros, se previó un esquema de control provisional, el cual regiría hasta tanto se aprobase la ley de creación de una Autoridad de Transporte del Área Metropolitana, que desde 1991 aguardaba ser discutida en el Senado. El esquema o ente estaría integrado por la Nación, la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y la Provincias de Buenas Aire, que se encargaría de coordinar los diversos medios de transporte del área, dicho proyecto nunca llego a concretarse. La Unidad a cargo de controlar la realización de las obras, el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los concesionarios y los estándares de calidad fue la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria, esta misma unidad fue la encargada de diseñar el esquema de privatización del sector y en el año 1993 se ampliaron el abanico de tareas a ejecutar, las cuales se describieron más arriba. Las criticas abundaron a este organismo (unidad ejecutora financiada por el Banco Mundial), especialmente las vinculadas a su independencia en las tareas de control, el mismo directo del organismo reconocía que le resultaba ser imparcial en esa tarea.

La vida de este organismo quedaría supeditada a las restricciones presupuestarias, inclusive hacia 1996 se acumulaban numerosas situaciones de conflicto relacionadas con la prestación y el control de los servicios públicos, por otro lado la calma institucional con la cual el gobierno de Menem había contado empezó declinar, las relaciones que mantenían los legisladores nacionales del partido oficialista y el Ministro de Economía es un claro ejemplo de esto, pero la razón de ser fue que Cavallo no solo habían llevado adelante el proceso de privatización sino también había acaparado a las agencias regulatorias. Lo que citare a continuación es una muestra del grado de dependencia y subordinación de los entes burocráticos  con respecto a las autoridad gubernamental de primer nivel: “En el parlamento se presentaron numerosas propuestas de reestructuración del esquema regulatorio de los servicios ferroviarios, ninguna de estas iniciativas de reformulación institucional prosperó y los esquemas de regulación siguieron sujetos a decisiones del Poder Ejecutivo” (Felder, R., 2000). La lógica del ajuste fiscal y la reducción del número de organismos del Poder Ejecutivo Nacional  en el marco de la segunda reforma del Estado, permitió crear la agencia definitiva en la regulación del transporte, La CNRT (Comisión Nacional de Regulación del Transporte) dependiente de la secretaria de Obras y Servicios Públicos; este nuevo organismo estaría integrado por la CNTF y la comisión nacional de transporte automotor. Los componentes estructurales de este organismo trataron de ser los más técnicos posibles aunque paulatinamente los cambios fueron cobrando un carácter más político que técnico, la unificación institucional no estuvo acompañada de un esfuerzo de integración de las tareas de fiscalización de los medios de transporte automotor y ferroviario, perdiendo la oportunidad de poder afrontar en mejores condiciones los problemas que transcienden los límites de los subsectores, a pesar de que varios grupos económicos participan en ambos. La creación de una burocracia técnica y profesional se ve imposibilitada por la falta de estabilidad en los puestos comprometiendo la independencia de criterio, las tareas que se desarrolla el personal de planta, los contratados o el personal  en comisión no están diferenciados según algún criterio técnico, sino que dependen de las posibilidades de ir cubriendo necesidades con escasos recursos. “El presupuesto a diferencia de otros organismos regulatorios no era independiente sino que era solventado a través del Ministerio de Economía, y esto se vio reflejado en los sucesivos ajustes presupuestarios, según la propuesta democratizante, para consolidar una autoridad burocrática, debe haber una transformación de los agentes de la administración, para que sean más competentes y mejor pagos” (Felder, R. 2000).  

Los criterios de control que regulan el funcionamiento de los ferrocarriles están muy atrasadas en comparación con los controles internacionales en materia de mantenimiento preventivo y programado de los bienes, Siendo criterioso los organismos de control y regulación funcionaron con innumerables restricciones no solo presupuestarias sino también técnicas, ejemplo de eso es la desarticulación de los equipos de técnicos que limito las posibilidades de hacer inspecciones de seguridad, derivando en la inexistencia de estadísticas de seguridad y los datos son estimaciones, justamente unos de los aspectos postergados por la inversión empresario, fue, la seguridad. Otro dato relevante es la falta de “coherencia corporativa”, esto se presenta cuando ciertos inspectores consideran que “deben estar todo el tiempo detrás del concesionario” mientras que otros afirman “que la responsabilidad del funcionamiento es del concesionario”, los propios funcionarios reconocen que la carencia de criterios rectores opera como una fuerte limitación para realizar los controles. “El factor “información” tan debatido por la teoría del principal/agente a fin de lograr un alineamiento de intereses y evitar las asimetrías, aquí se encuentra gravemente cuestionadas, la mayor parte de la información para el control es elaborada por las propias empresas y auditada por inspectores de la CNRT, es decir, el organismo tiene la facultad de solicitar información y documentación de las empresas de transporte para verificar y evaluar el desempeño del sistema de transporte y el debido cumplimiento de la fiscalización, estas no siempre cumplen rigurosamente y no existen mecanismos concretos para obligarlas a hacerlo.      

Desde la perspectiva democratizante, según la cual la participación ciudadana en el establecimiento de controles externos” (Fleury S., 2000) , termina siendo una deuda pendiente en el esquema regulatorio analizado, y continuando con la fluidez de información a fin de evitar asimetrías, el problema se radicaliza ya que se encuentran en clara desventaja tanto respecto de la empresa como del organismo regulatorio, en ese contexto la comunicación e inmediatez por parte del organismo ha dado muestras de ineficiencia, a falta de canales institucionales se le suma la falta de acciones de medición de la opinión de los usuarios, desde la creación de la comisión solo se han realizado sondeos entre los usuarios del autotransporte y en el caso de ferrocarriles solo existen datos difundidos por la propias empresas.

Operatividad de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)

Mi última parte del trabajo sobre la privatización y regulación del transporte ferroviario durante la década de los noventa va a estar enfocado en la comisión nacional de regulación del transporte con el propósito de justificar todo lo anteriormente analizado basándome en que si no existe un buen desempeño en la regulación de aquellos servicios de carácter público es factible que dicho servicio repercuta de manera negativa sobre los usuarios/ciudadanos.

En este punto preciso ser conciso y claro sobre los aspectos técnicos del ente regulador a fin de evitar futuros malentendidos e interpretaciones. Que aspectos estipula el decreto N° 1388/96, el cual crea el ente regulador y le da directivas para su desempeño concerniente al ámbito ferroviario:

OBJETIVOS:

  • Proteger derechos de los usuarios.
  • Promover la competitividad en los mercados de transporte terrestre.
  • Lograr mayor seguridad, mejor operación, confiabilidad, igualdad y uso generalizado de transporte automotor y ferroviarios de pasajeros y de carga.

 

FACULTADES GENERALES:

  • Aplicar las sanciones previstas en caso de incumplimiento de norma por parte de empresas.
  • Solicitar información y documentación necesaria a empresas.
  • Fiscalizar actividades, empresas de transporte automotor y ferroviario.
  • Aplicar y hacer cumplir leyes, decretos y normas reglamentarias.

FUNCIONES EN LA MEDIDA DEL TRANSPORTE FERROVIARIO EN LO RELATIVO AL CONTROL.

  • Aplicar y hacer cumplir contratos de concesión.
  • Fiscalizar actividades de las empresas.
  • Certificación de obras.
  • Programas de mantenimiento: -Material Rodante e infraestructura.
  • Explotación de bienes afectados, condiciones contractuales en materia de incorporación de personal de Ferrocarriles Argentinos.
  • Cantidad y calidad de servicios y quejas de los usuarios.
  • Verificación de pólizas de seguro.

EN LO RELATIVO A SEGURIDAD:

  • Controlar cumplimiento de normas vigentes.
  • Fiscalizar/intervenir empresas en materia de seguridad de bienes y personas.
  • Intervenir en la investigación de accidentes y estudios sobre seguridad.
  • Requerir información, ordenar acciones y disponer medidas en la materia.
  • Penalizar infracciones.
  • Determinar la normativa sobre boletines técnicos, acuerdos operativos, etc. (Cena, Ferrocidio 2008)

Todo lo mencionado anteriormente quedo en un “deber ser” y en la practica el modos operandi fue otro fallando a mi criterio la eficacia y eficiencia del ente regulador, Thury Cornejo (1995) sostiene lo siguiente: “Concretamente, cuando el Estado actúa como regulador, los organismos especializados enfrentan dos problemas típicos que comprometen la eficacia de la regulación. El primero de ellos es la falta de autonomía alude al desempeño de funciones técnicas sin injerencia de intereses políticos de corto plazo del gobierno en turno, ya que las decisiones técnicas en materia de servicios públicos condicionan la oferta del servicio en el largo plazo”. Esto es observable en la CNRT a través de recambios de autoridades, recortes presupuestarios, falta de participación en la renegociación de los contratos, los funcionarios de la Comisión están estrechamente sujetos a no contradecir los criterios políticamente fijados en los controles que realizan, en el conocimiento de que ponen en riesgo su fuente de trabajo. No queda más que aceptar que dicho organismo en términos de Barenstein que dicha burocracia subordinada a la instancia política, en nuestro caso, al Ministerio de Economía que en definitiva dispone del presupuesto y de las negociaciones con diferentes actores empresarios que administran los ferrocarriles.

Desde un punto de vista teórico, la independencia política de los organismos regulatorios se reconoce indispensable en agencias que toman decisiones cuasi judiciales (cuando fijan precios, especificaciones técnicas o aseguran el debido proceso ante conflictos) y constituye un resguardo para los inversionistas contra posibles arbitrariedades gubernamentales. Sin embargo los grupos económicos como Roggio, Cirigliano, Taselli, Aceitera General Deheza (NCA) y All (América Latina Logística) gozaban de privilegios gracias a la discrecionalidad y arbitrariedad del Ministerio de Economía cuando la Comisión reguladora establecía sanciones por falta de cumplimientos en los contratos establecidos.

A continuación daré mis conclusiones finales tratando de ser lo más objetivo, aunque me reservo el derecho a la reflexión.

CONCLUSIONES

 Como toda política pública o estatal hay ganadores y perdedores, que en la medida de lo posible se trata de evitar una asimetría, ese fue el caso de los trabajadores ferroviarios, que en líneas generales salió favorecido bajo los esquemas de programas de propiedad participada, la administración con subsidio del ramal Belgrano Cargas (caso único, en donde un ramal de carga en vez de pagar canon, como todas las demás, recibió un subsidio del Estado para operar), o por ejemplo obteniendo algunos tallares para la reparación de material (cooperativa san Cristóbal, en Santa Fe).

Aun así creo que hubo un perdedor en esto y tal vez la opinión pública recién ahora se esté dando cuenta, y según mi criterio después de haber analizado la etapa de privatización, de concesión y de regulación, el más perjudicado fue el usuario, y porque lo digo, la falta de regulación en un primer momento y posteriormente la subordinación que tuvo está al poder político le quitaron al ciudadano un verdadero control sobre los bienes y servicios que usufructúa, haciendo que la calidad del servicio ferroviario fuera deteriorándose progresivamente, porque las inversiones no llegaban al concreto de la gente, el desarrollo dado por Rodolfo Díaz es numérico y cuantitativo elocuente para mostrar la racionalidad de la reforma, pero cuando vemos datos técnicos de la CNRT, la seguridad fue un elemento pendiente en el gerenciamiento empresarial y lo que cabría preguntarse si realmente hubo inversión del sector privado, cuando el Estado mantenía una estructura de subsidios para los servicios de pasajeros en el área metropolitana. La regulación fue ineficaz porque no se la pensó bajo criterios desarrollistas y profesionales a fin de serle útil a los empresarios y a la sociedad, sucesivos ministros usaron el entramado administrativo para satisfacer a ciertos grupos y con criterios netamente políticos. Las posibilidades de haber creado un reducto de eficiencia a fin de lograr un enraizamiento se vieron restringidas por recortes presupuestarios, en el relevamiento de datos técnicos que asegurasen un control, las constantes contradicciones corporativas por dentro de la CNRT, la constante incumbencia del área gubernamental para contradecir los aspectos técnicos de los agentes, un ejemplo de eso fue la arbitrariedad con que el Ministerio de Economía sancionaba a los concesionarios, y si es que lo hacía, muchas veces cuando el ente sancionaba por falta de pago de canon al concesionario, este recurría a la injerencia del poder ejecutivo.

El Estado jamás contabilizo en bienes e infraestructuras de los ramales ferroviarios que habían sido concesionados, es más el privado vio la posibilidad de conseguir prestamos con el material que el Estado había prestado al concesionario, y lo que es más gravoso sin auditoria ni regulación, con dicha metodología se vaciaron y remataron maquinarias pesadas para el mantenimiento de vías y otras infraestructuras.

En definitiva si hoy estamos ante una saturación y declinamiento ferroviario, es por la políticas de origen estatal que no contemplaron la proyecciones ni logísticas ni de usuarios, pero si el gradual deterioro lo observamos en el área metropolitana, en las provincias el panoramas es mucho más desolador en lo económico y en lo social, el aniquilamiento de los ramales de larga distancia no solo margino económicamente a las provincias sino que también a sus núcleos familiares, laborales, la descentralización como meta a alcanzar no contemplo que progresivamente lo núcleos sociales irían trasladándose a las grandes ciudades, el lema cada provincia ira administrándose con sus recursos solo sirvió para conservar el poder central en Buenos Aires y sus alrededores a través de la asignación de recursos del centro a la demás provincias. Se desarticulo toda una área de miles de kilómetros bajo el eslogan de que son deficitarios, pero hoy seguimos financiando con muchos más recursos fiscales un área infinitamente menor de la que teníamos en el año 1990.

La premisa a seguir se encontrara por ejemplo en Brasil, planificando con todos los sectores políticos, sociales y económicos a largo plazo, un sistema ferroviario no se desarrolla en cinco años, necesita tiempo, compromiso, especialización y rigurosidad, es decir, solo una burocracia altamente profesional, enraizada y con metas u objetivos claros pueden garantizar el desarrollo de tal tamaña empresa.


Bibliografía consultada:

  • Díaz R, (2002), Prosperidad o Ilusión capítulo 2, Ed Abaco.
  • Barenstein, Jorge, Los problemas de la organización burocrática en “El análisis de la burocracia estatal desde la perspectiva weberiana, CIDE, México, (págs. 65-86)
  • Felder Ruth, (2000). La privatización y regulación de los ferrocarriles en Argentina, Gestión y política pública, vol. X, numero 1.
  • Fleury Sonia (2000), Reforma del Estado. Instituto Interamericano para el desarrollo social (INDES).
  • Evans Peter (1996), El Estado como problema y solución”. Desarrollo Económico, Vol. 35, N 140.
  • Oszlack, Oscar (1976), Formación histórica del Estado en América Latina. CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), Buenos Aires, Documento G.E CLACSO N° 4.
  • Cena, Juan Carlos (2008). El Ferrocidio, Ed. La Rosa Blindada.

 


 

Autor: Federico Della Colletta 

Federico Della Colletta estudiante del último año de la Licenciatura de Ciencias Políticas en la Universidad Abierta Interamericana.

Actualmente se encarga de realizar investigaciones acerca de políticas públicas orientadas al transporte en general y en particular al modo ferroviario, como así también de sus implicancias en el esquema regulatorio, ejemplo de ello es la investigación realizada en “Privatización y Regulación del sector ferroviario en la República Argentina durante la década del 90” (Della Colletta Federico, Junio 2014), en dicha investigación se adopta un marco teórico con bibliografía de primera mano a fin de encontrar las motivaciones y antecedentes históricos que iniciaron el camino hacia las reformas proyectadas.

También sus investigaciones están orientadas sobre diversos aspectos geoestratégicos a fin de entender y concientizar en temas como el territorio, sus recursos, sus habitantes y las políticas que influyen sobre estos factores. Su interés, apuntando a dilucidar estas temáticas, recayó sobre el Sistema Acuífero Guaraní, trabajo académico efectuado  para la Universidad Abierta Interamericana en el segundo semestre del año 2014 “Encuesta Acuífero Guaraní”  (Della Colletta Federico, noviembre 2014). El objetivo de dicha investigación fue conocer el grado de conocimiento de alumnos universitarios de la carrera de ciencias políticas y relaciones internacionales  sobre el sistema del acuífero guaraní.

 


 

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